Download fulltext
254

22 Zeggenschap 2-2016
Herverzeker werkloosheid
op Europees niveau
verzekeringssystemen creëren een externaliteit: een land
dat zichzelf goed verzekert, bewijst ook zijn buren een
dienst. Het is zoals met vaccinatie, het voorbeeld bij uitstek
van een externaliteit: wie zich vaccineert, beschermt niet
alleen zichzelf tegen een besmettelijke ziekte, maar ook
mensen met wie hij in contact komt. Daarom worden vaccinaties
gesubsidieerd en in de meeste landen ook deels verplicht.
In een muntunie is het besmettingsgevaar van economische
schokken groter dan in een louter gemeenschappelijke
markt. Daarom is het belangrijk dat alle landen over
goede schokdempers beschikken: zo beschermen ze zichzelf
en anderen.
Geen structurele tekorten
Preventieve voorschriften (te vergelijken met verplichte
vaccinatie) houden in dat lidstaten geen structurele overheidstekorten
opbouwen, want dan verliezen ze ruimte om
hun tekort te laten groeien bij een crisis. Maar de kwaliteit
van werkloosheidssystemen moet ook in orde zijn. Dekken
ze alle werknemers of laten ze grote groepen onverzekerd,
zoals in Italië, waardoor de stabiliserende rol van werkloosheidsuitkeringen
in Italië onder de maat is? Zijn ze voldoende
genereus, maar zonder werkloosheidsvallen te veroorzaken? Vaccinatie wordt gesubsidieerd: producten met positieve
externaliteiten moet je subsidiëren om hun verbruik op een
De weg naar een sociaal Europa verloopt moeizaam. Landen wantrouwen elkaar en zijn steeds
minder bereid soevereiniteit op te geven. Terwijl juist solidariteit in sociale stelsels een schokdemper
in tijden van crises kan zijn, meent Frank Vandenbroucke. Zo zou je stelsels van werkloosheidsuitkeringen
op Europees niveau moeten herverzekeren. Als landen aan bepaalde
voorwaarden voldoen, kunnen ze die verzekering in tijden van nood aanspreken.
Frank Vandenbroucke is universiteitshoogleraar aan Universiteit van Amsterdam.
Dit is een samenvatting van zijn inaugurele rede die hij 1 juni uitsprak.
De volledige tekst is te vinden op www.frankvandenbroucke.uva.nl.
Welvaartsstaten hebben ingebouwde stabilisatoren om
economische schokken uit te vlakken: progressieve belastingen
en werkloosheidsuitkeringen. In de Eurozone zijn de
automatische stabilisatoren na de financiële crisis snel uitgeschakeld.
Dat had te maken met reacties op de financië-
le markten en strak bezuinigingsbeleid. De analyse is
bekend. Minder bekend is dat de Eurozone de enige muntunie
ter wereld is waarin dergelijke stabilisatoren niet ten
dele gecentraliseerd zijn. Neem de Verenigde Staten.
Werkloosheidsuitkeringen zijn in de VS de verantwoordelijkheid
van de staten. Maar de staten worden ondersteund
met een federaal belastingkrediet dat werkgevers helpt om
hun bijdragen voor de werkloosheid te betalen. De federale
overheid koppelt er minimale eisen aan waar de werkloosheidsverzekering
moet aan voldoen. Bovendien zorgt
Washington in tijden van erge crisis voor bijkomende uitkeringen
die geheel of gedeeltelijk federaal gefinancierd worden.
En staten kunnen lenen bij Washington wanneer hun
werkloosheidskas in het rood staat.
Schokdempers samen organiseren is rationeel. De eerste
reden is risicospreiding. De tweede reden heeft te maken
met wat economen ‘externaliteiten’ noemen. Nationale
optimaal niveau te brengen, zo zeggen de handboeken
economie. Nationale werkloosheidsstelsels subsidiëren is in
Europa niet aan de orde; maar het zou wel rationeel zijn
een herverzekering van de nationale werkloosheidsverzekeringen
te koppelen aan minimale kwaliteitseisen, zodat
lidstaten de kosten ervan ook in zeer moeilijke omstandigheden
kunnen betalen. Europa zal geen federale begroting
ontwikkelen zoals de VS of Canada; maar met een relatief
kleine verzekeringspremie kan je qua stabilisatie hetzelfde
nuttige effect bereiken als met een omvangrijke begroting.
Rechtstreekse interventie?
Hoe zou een interstatelijke verzekering in de muntunie er
uit zien? Tijdens de voorbije jaren zijn verschillende voorstellen
gepubliceerd, al dan niet gekoppeld aan de nationale
werkloosheidsstelsels. Deze voorstellen komen er
veelal op neer dat de lidstaten bijdragen betalen aan een
fonds, dat geld uitkeert aan overheden van lidstaten die
getroffen worden door negatieve schokken. In bepaalde
varianten gaat het louter om een verzekering tegen zogenaamde
‘asymmetrische schokken’, en kan het fonds zelf
nooit een tekort maken. Als alle landen getroffen worden
door een crisis, zullen landen die het minst getroffen zijn in
dergelijk schema bijdragen betalen voor landen die het
meest getroffen zijn. Andere auteurs beschouwen dat als
problematisch omdat men solidariteit vraagt van landen die
zelf ook een effect voelen van de crisis, wat politiek moeilijk
is en economisch niet zinvol. Zij voorzien daarom de
mogelijkheid dat een stabilisatiefonds tijdelijk schulden
opbouwt, zodat het kan bijdragen aan stabilisatie bij schokken
die de hele eurozone op symmetrische wijze treffen.
Sommige voorstellen koppelen de interstatelijke transfers
aan de evolutie van de werkloosheid in de lidstaten, en
voorzien een herverzekering, via begrotingstransfers, van
de nationale werkloosheidssystemen. Andere voorstellen
gaan nog verder in deze koppeling aan werkloosheid: ze
pleiten voor een rechtstreekse Europese interventie in de
werkloosheidsuitkeringen die individuele burgers krijgen.
Zelf ben ik betrokken bij onderzoek hierover, onder leiding
van het Centre for European Policy Studies (CEPS), dat binnenkort
opgeleverd wordt aan de Europese Commissie.
Het is te vroeg om me uit te spreken over de vraag of en
hoe een interstatelijke verzekering gekoppeld moet worden
aan nationale werkloosheidsuitkeringen, en wat dan de
beste benadering is. Wel is duidelijk dat de complexiteit
van een rechtstreekse interventie in nationale werkloosheidssystemen
niet onderschat mag worden. Het meest
aangewezen lijkt een model dat de nationale werkloosheidssystemen
herverzekert via begrotingstransfers, dat
permanente transfers ten voordele van bepaalde lidstaten
uitsluit en een structurele herverdeling van middelen tussen
de landen (eerder dan een loutere verzekering waar iedereen
baat bij heeft) vermijdt. Eerder dan in te gaan op technische
details wil ik het hebben over het waarom van dergelijke
herverzekering.
Het is niet zo dat we vandaag geen solidariteit organiseren
in de muntunie. Maar de solidariteit die tot stand komt is
het resultaat van moeizame onderhandelingen tussen regeringsleiders.
Solidariteit zit niet als een ex ante automatisme
ingebakken in het Europese weefsel, ze komt ex post
tot stand. Dit heeft nadelen. Solidariteit ex post organiseren
is polariserend. Bovendien is ex post solidariteit duurder
dan ex ante solidariteit want ex ante solidariteit verhindert
dat de schade oploopt. Risico’s centraliseren of herverzekeren
in een muntunie is een zaak van gezond boerenverstand:
voorkomen is beter dan genezen.
Een moeilijk puzzel
U denkt nu ongetwijfeld: hoe rationeel ook, dit is hopeloze
political fiction. Er heerst diep wantrouwen, verzet tegen
het delen van middelen op het Europese niveau, en vrees
dat we hangmatten eerder dan werkloosheidsverzekerinEuropa
zal geen federale
begroting ontwikkelen zoals
de VS of Canada
gen zullen subsidiëren. We staan inderdaad voor een paradox:
de Verenigde Staten consolideren zwakke solidariteitsmechanismen
in de staten met solidariteitsmechanismen
op het federale niveau; de EU slaagt er niet in om sterke
solidariteitsmechanismen binnen de lidstaten te ondersteunen
met ex ante solidariteit op het Europese niveau, en
creëert zo een instabiele muntunie. Politiek gaat het om
een moeilijke puzzel: het zou in ieders voordeel zijn dat we
‘gelijk oversteken’ in het delen van soevereiniteit en het
delen van risico’s; maar hoe doe je dat als je elkaar niet vertrouwt
en denkt dat je steeds meer greep op je eigen nationale
situatie verliest? Dat laatste vormt de kern van het
debat: de Europese Unie is synoniem geworden met verlies
aan invloed, verlies aan ‘greep op de situatie’. Als we niet
bereid zijn risico’s en soevereiniteit te delen, zullen we
steeds meer ‘greep op onze eigen situatie’ verliezen. Risico’s
en soevereiniteit moeten gedeeld worden om effectief
beleidsvermogen te heroveren. De inzet is dat nationale
beleidsmakers zo sterker worden, eerder dan zwakker.
Europese Pijler van Sociale Rechten
Hierboven stelde ik dat het logisch is dat de Europese Unie
eisen zou stellen aan de kwaliteit van de werkloosheidssystemen
in de lidstaten. In welvaartsstaten zijn werkloosheidsuitkeringen
de spreekwoordelijke neus van de
kameel: of ze een goede schokdemper zijn, hangt ook
samen met zaken als de kwaliteit van het activeringsbeleid,
en de hoogte van het netto-inkomen dat mensen
kunnen verdienen aan de onderkant van de arbeidsmarkt.
Het gaat om een cluster van principes waar werkloosheids-
en werkgelegenheidsbeleid op een coherente
manier moet aan beantwoorden. Dit onderlijnt een bredere
vaststelling: het is nodig een basisconsensus te ontwikkelen
over wat het Europese sociale model inhoudt.
Terwijl de zoektocht naar een heldere omschrijving van
‘het Europese sociale model’ tien jaar geleden nog kon
afgedaan worden als een nuttige maar niet echt noodzakelijke
oefening, is dit vandaag een existentiële kwestie
geworden voor de Unie.
Zijn er perspectieven om aan dergelijke consensus te werken?
In maart heeft de Europese Commissie een brede
raadpleging gestart en een eerste voorlopige omschrijving
gepresenteerd van wat de ‘Europese Pijler van Sociale
Rechten’ moet worden. Dit initiatief maakt deel uit van
de werkzaamheden van de Commissie in opvolging van
het Verslag van de vijf voorzitters van de Europese instellingen
over de voltooiing van de muntunie, dat in 2015
gepubliceerd is. Het initiatief voor de pijler is gericht op
Risico’s herverzekeren
is een zaak van gezond
boerenverstand
de eurozone, maar andere lidstaten kunnen instappen als
zij dat willen. De terminologie ‘rechten’ is wel enigszins
verwarrend, omdat het in essentie gaat om benchmarking
van het sociale beleid in de lidstaten. Heel wat beleidsgebieden
komen aan bod, gegroepeerd in drie hoofdthema’s:
gelijke kansen en toegang tot de arbeidsmarkt; billijke
arbeidsvoorwaarden; adequate en duurzame sociale
bescherming en toegang tot essentiële diensten van hoge
kwaliteit.
Een breed debat over een dergelijke ‘pijler van sociale
rechten’ kan bijdragen tot de noodzakelijke basisconsensus.
Opdat dit initiatief impact zou hebben, lijken drie voorwaarden
belangrijk. Ten eerste, moet een pijler van sociale
rechten uiteindelijk deel uitmaken van overleg tussen politieke
leiders en sociale partners op het hoogste niveau.
Zoals de EU zich voorzien heeft van een ‘fiscal compact’,
zou er op het hoogste niveau ook een ‘sociaal pact’ moeten
afgesproken worden. Ten tweede, lijkt het me aangewezen
een onderscheid te maken tussen domeinen waarin
op basis van bestaande Europese bevoegdheden effectieve
rechten, in de juridische betekenis van het woord, tot
stand kunnen komen (zoals arbeidsvoorwaarden) en domeinen
waar de Unie over minder bevoegdheden beschikt. In
domeinen waar de Unie wetgevend kan optreden mag het
wetgevende initiatief niet in verdrukking geraken; in
domeinen waar dat minder evident is, kan wel een indringende
benchmarking van instrumenten en resultaten georganiseerd
worden, die verder gaat dan wat nu bestaat in de
diverse coördinatieprocessen. Ten derde, denk ik dat dit
initiatief op een bepaald ogenblik uitdrukkelijk gekoppeld
moet worden aan ‘hardere’ initiatieven zoals de voorbereiding
van een Europees stabilisatie-instrument (waar het
verslag van de vijf voorzitters het ook over heeft, zij het in
vage bewoordingen); daardoor zou de politieke gevoeligheid
en betekenis ervan veel groter worden.
Wederkerigheid
Mijn pleidooi is gebaseerd op wederkerigheid: een solidaire
verzekering van risico’s met strenge eisen waar de verzekerden
moeten aan voldoen. Een Europese toepassing
van ‘voor wat hoort wat’, zo u wil. Wederkerigheid is echter
een iets rijker begrip. Wederkerigheid is het cement van
welvaartsstaten. Het komt er op neer ‘voor wat hoort wat’
in de juiste dosis toe te passen: ‘voor wat hoort wat’ kan
verworden tot een hardvochtig mantra, zonder oog voor
het feit dat mensen ook recht hebben op mededogen. Een
overdosis leidt ook tot een allesoverheersend wantrouwen,
waarbij een obsessie voor moral hazard (oneigenlijk
gebruik van verzekeringen) blind maakt voor de voordelen
van onderlinge verzekeringen. Zoals wederkerigheid het
cement is van welvaartsstaten, moet wederkerigheid ons
inspireren voor de Europese Unie.
Zo zouden we het wederkerigheidsprincipe ook moeten
toepassen op de lopende debatten over grensoverschrijdend
verkeer. De Nederlandse regering klaagt terecht over
misbruik van detachering naar Nederland van werknemers
Oost- en Centraal-Europa, omdat dit het Nederlandse
sociale bestel ondermijnt. Tegelijkertijd heeft Premier Rutte
gezegd dat er veel goeds zat in de eisen van David Cameron;
Cameron wil Europeanen die in het Verenigd Koninkrijk
als werknemer aan de slag zijn en géén gebruik maken
van detachering kunnen uitsluiten van Britse sociale voordelen.
De Nederlandse positie komt er op neer dat men
zelf graag van twee walletjes zou eten: Polen die hier werken
moeten bijdragen betalen voor het Nederlandse sociale
bestel; maar dezelfde Polen moeten niet denken dat ze
zomaar alle sociale voordelen kunnen krijgen die Nederlandse
werknemers krijgen. Dat schendt niet alleen een elementair
principe van wederkerigheid, het maakt het moeilijker
om een verstandig compromis te vinden met de Oosten
Centraal-Europese regeringen over de detacheringskwestie.
De Nederlandse positie komt
er op neer dat men zelf graag
van twee walletjes zou eten