Download fulltext
245

Comparative social policy analysis in the EU at the brink of a new era
Frank Vandenbroucke, Professor at the University of Amsterdam (UvA)1
ABSTRACT
Comparative policy analysis plays an important role in the EU: European social policy, as it developed
since the 2000s, is intrinsically interwoven with comparative social policy analysis, notably in the
context of the Open Method of Coordination (OMC). A review of the role of comparative social
policy analysis in the OMC highlights a number of long-standing challenges, which are discussed in
the first section of the paper. Do EU member states commit themselves to a real ‘burden sharing’,
with regard to the agreed objectives? How can we effectively mainstream social policy objectives
into the EU’s economic and budgetary governance? How can we assess the comparative efficiency of
EU welfare states? These challenges have both a political, a scientific and a technical (data-related)
nature. They underscore the necessity of in-depth, shared and validated comparative social policy
analysis of member states’ policies. The second section of the paper explains that we may be
entering a new era, given the reform agenda for the Economic and Monetary Union set out by the
so-called Five Presidents’ Report; these reforms, if implemented, may lead to important spill-over
effects in the domain of European social policy, with new demands for comparative social policy
analysis. The third section zooms in on the related challenges for the statistical capacity of the EU
and the need to invest in the development of reliable and comparable data.
KEYWORDS
Comparative policy analysis; social policy; European Union; Open Method of Coordination (OMC)
TEXT
Introduction
At the time of writing this contribution, there is considerable uncertainty about the future course of
the European Union (EU). Europe was hit by a chain of economic, social and political crises, during
which the break-up of the Eurozone even became a real possibility. By now, the most acute threats
to the Eurozone seem to have disappeared and the ‘Five Presidents’ of the European institutions
have put badly needed reforms of the Economic and Monetary Union (EMU) on the agenda (Five
Presidents’ Report, 2015). Potentially, these reforms will lead to important spill-overs in the
governance of social policies. Although no decisions have been taken and different options remain
open, we are at the brink of a new era. My contention in this article is that comparative social policy
analysis, if it is to play a significant role in the development of European policies and politics, has to
face up to this new challenge. In fact, this has become clear since the aftermath of the 2008 financial
crisis, and the prolonged period of recession and low growth it produced: both in terms of European
policy challenges and in terms of the type of comparative social policy analysis they require, we are
at the brink of a new era. In the first and main section of this contribution, I draw lessons from past
experience. In the second section, I sketch the new departure that we may witness. In the third
section, I zoom in on some challenges for the statistical capacity of the EU.
1 I thank Valérie Pattyn (University of Leiden) and Marleen Brans (KU Leuven) for their generous intellectual
support and help in the preparation of this contribution, and two anonymous referees for useful comments.
2
1. From Lisbon to Europe 2020 and beyond: three lessons we learned
This special issue of JCPA is timely, a fortiori when we consider the state and role of comparative
social policy analysis in Europe. As a matter of fact, in the context of the EU, comparative social
policy analysis finds itself at a moment of transition from one era to another. The era that we leave
behind us is marked by the Lisbon strategy (2000-2010) and the first five years of its successor
strategy, Europe 2020. In the social domain in particular, this era was dominated by varieties of the
Open Method of Coordination (OMC). Although there have been regular changes within the concept
and the way of its application, open coordination generally implied that the EU defined common
objectives. Given that framework of common objectives, national governments and regional
governments within nation states developed action plans and strategies, which were subsequently
submitted at the EU level for peer review, with the aim of mutual learning. In the transition from the
Lisbon Strategy to Europe 2020, there was a promise of a stronger and a more integrated form of
coordination. For the first time, a common quantitative target was adopted with regard to poverty
and social exclusion: the EU set the ambition to reduce the number of people in poverty and social
exclusion by 20 million altogether. Poverty and social exclusion is a mathematical union of three
subgroups: first, people who have an income below their national poverty threshold; secondly,
people living in households with a very low work intensity, which signals a very fragile attachment to
the labour market; and, thirdly, a subgroup of people facing severe material deprivation. The
common target was cleverly designed, with degrees of freedom for countries to decide whether
their priority is income poverty, material deprivation or employment. There has been scholarly
criticism on the consistency of this target (e.g. De Graaf-Zijl and Nolan, 2011), but I consider it
satisfactory, as a sensible political compromise.
Yet, unfortunately, when we consider the outcomes, we must recognize that this new approach has
been largely a failure. Poverty and social exclusion have increased in the EU, rather than decreased.
What can we learn from this experience?
Since the launching of the OMC in Lisbon, social policy researchers, social NGO’s and political and
social actors have criticized this new methodology for its ‘soft’, i.e. non-binding character. When
compared with traditional hard legislation, the soft law approach was seen as intrinsically too weak
to achieve its stated ambitions. Space forbids to elaborate upon this debate here. I, for one, think
that one should not deny the fact that soft law is ‘weak’ compared to hard law; maybe, some of my
fellow travelers in the campaign to get the OMC off the ground during the Lisbon era, were
overoptimistic in this respect. However, I believe that this line of criticism (which logic would be, for
instance, to propose to replace soft guidelines by ‘binding’ directives with the same substantive
content) misses some of the key issues, and does not always formulate practical alternatives. This
line of criticism may also overlook the fact that the institutions and processes set in motion in the
context of the OMC played a modest but increasingly important role ‘under the radar’, even when
the much ‘harder’ economic and budgetary governance seemed to be in the driving seat of the socalled
European Semester (Zeitlin and Vanhercke, 2015). Therefore, I first want to sketch what I
consider to be three key lessons we learned during the first half of the Europe 2020 strategy, from a
perspective of comparative social policy analysis.
1.1. True coordination and its prerequisites
3
First, the establishment of common EU targets was not complemented by real coordination on these
targets. Sadly, the new target on poverty and social exclusion illustrates this problem well. Member
states were invited to propose their own ambitions, but they were not coordinated from the
perspective of the common target. If one adds the national targets as they were submitted to the
EU, the collective ambition only amounted to a reduction by 12 million people in poverty and social
exclusion, and not a reduction by 20 million. Obviously, if one uses the label ‘coordination’, but there
is no real coordination in the standard understanding of what ‘coordination’ means (which implies a
notion of ‘burden sharing’), the legitimacy of the exercise is threatened from the start. A
proliferation of sub-targets emerged, without a common understanding of their fitting together in
the overall ambition. In addition, some member states simply indicated that they would diminish the
aggregate number of people in poverty and social exclusion by amount x, but they did not
disaggregate what they would do, and on which of the three targets of the menu they would focus.
This problem was compounded by the fact that member states could select a different target, other
than the abovementioned three elements of the menu. For instance, Germany used this extra liberty
to formulate a target with regard to long-term unemployment; Sweden also formulated a target
with regard to long-term inactivity; the United Kingdom put the focus on child poverty; Ireland
preferred to proceed on the basis of a notion of ‘combined poverty’.
Here, comparative social policy analysis should enter the scene, in two different acts. The first act is
about efficient and effective burden sharing: if the collective ambition really is to reduce the number
of people in poverty and social exclusion by 20 million, how should the burden of that ambition be
distributed among the member states? The question is eminently political; an obvious simple
solution would be to calculate the reduction that is needed to reach the target at the EU level as a
percentage of the total European population in poverty or social exclusion, and to ask each member
state to reduce its overall number of individuals living in poverty or social exclusion by the same
percentage. Subsequently, in such an ideal scenario of ‘burden sharing’, each member state should
make a choice concerning the sub-target it focuses on, depending both on its policy preferences and
the potential for progress it sees. To make that exercise credible, member states should establish a
relation between policy inputs they would deploy and the policy outcomes they promise; this is
exactly what is absent in a number of the national programmes currently submitted in the context of
Europe 2020. In order to evaluate, at the European level, the credibility of the claimed relations
between policy inputs and policy outcomes, and to engage in relevant mutual learning, a common
analytical understanding is necessary: in this respect, comparative social policy analysis should
provide key support.
The second act concerns targets that deviate from the Europe 2020 menu. If a country prefers to
focus on a different target, it should be able to justify this choice by explaining that its preferred
target is better capable to contribute to the collective European ambition. This requires ex ante
comparative policy analysis: I label it ‘ex ante’, because the analysis must show that potential
progress on the chosen (deviating) target will, ultimately, be a more efficient way to achieve
progress with regard to the collective European ambition. The setting of the specific Irish target can
be related to thorough examination and criticism by Irish academics of the official European target
(Nolan and Whelan, 2011). But, apart from that, in so far as I know, member states with different
targets did not present elaborate justifications. If such justification would be presented, its
assessment at EU level would have to be based on a common, mutually agreed analytical capacity.
This implies a need for shared and validated comparative social policy analysis.
4
1.2. Establishing credible links between economic and social policy
The second lesson we learned during the first years of the Europe 2020 strategy concerns the crucial
importance of economic policy: one cannot build a sustainable social policy on unsustainable
financial and economic policies. When the financial crisis erupted, it became soon clear that the
spectacular (and much applauded) increase in employment in a country like Spain was based on a
low-skilled construction workforce, fuelled by an unsustainable real estate boom. Across the whole
EU, much of the progress made in terms of employment during the ‘good’ economic years of the
Lisbon era, was wiped out by the financial crisis. In the first years of the financial and economic
crisis, the traditional automatic stabilizers of European welfare states prevented financial poverty
from increasing, but soon these automatic stabilizers had to be switched off in the context of fiscal
consolidation packages, and poverty started to increase.
The lesson learned, in a hard way, is that we need a much stronger link between economic,
budgetary, employment, education and social policies, in two senses: success in social, employment
and education outcomes requires sustainable economic and budgetary policies; simultaneously,
economic and budgetary policies should be assessed on their employment, education and social
impact. The latter concern is related to the need to ‘mainstream’ social policies into economic and
budgetary policies, as it is expressed in the European jargon. Although the notion of mainstreaming
seems straightforward, how exactly it should be done and which institutional actors should take the
lead in it, is a matter of internal debate in European policy circles and some ambiguities need
clarification (Vandenbroucke with Vanhercke, 2014). If that does not happen, there is a real risk that
mainstreaming will remain an empty concept and will even be discredited in the end. The issues are
both political and technical. Today we are confronted with prima facie contradictions between
Europe 2020 targets and actual budgetary priorities. Education is a telling case: in 2013, the volume
of public spending on education was lower than over the years 2006-2008 in at least 10 EU member
states (Vandenbroucke and Rinaldi, 2015).
2 Obviously, this is first and foremost a political issue: do
the Europe 2020 targets carry sufficient weight at the highest level of decision making in the EU and
the member states? But it also highlights the lack of comprehensive and encompassing policy
analysis in the so-called ‘European Semester’. Below, we return to some of the technical
preconditions for successful mainstreaming: the use of reliable and timely quantitative indicators,
and the development of analytical capacity at the EU level. Again, all this needs support by validated
comparative social policy analysis.
1.3. Understanding the comparative ‘efficiency’ of welfare states
A third conclusion which I would draw from recent experience and academic research concerns our
understanding of the large disparities in the actual performance of European welfare states. It is by
now generally accepted that high levels of social spending can be compatible with economic
competitiveness. However, some countries seem to be more efficient in the organization of their
social spending than others, with high disparities between national welfare states. A comparison of
key outcomes suggests that countries like Sweden, the Netherlands and Denmark achieve low levels
of poverty, high employment rates, a high share of people with secondary education or more and a
good score in generally accepted standards of competiveness, while a country like Italy, which has
2 Changes in the volume of public spending are obtained by deflating the nominal evolution of spending with
the GDP deflator.
5
more or less the same level of social spending, performs worse on all these counts (Vandenbroucke
with Vanhercke, 2014, notably Figures 2, 3 and 4). Hence, the concern that some social expenditure
is used inefficiently, should carry much more weight than the idea that high levels of social spending
and competitiveness contradict each other.
The strong record of Northern welfare states, with regard to both employment and poverty, has
been linked to their long-term orientation towards ‘social investment’, i.e. activation, investment in
human capital, and capacitating social services such as child care (Hemerijck, 2013; Vandenbroucke,
Palier and Hemerijck, 2011). Obviously, investment in education and child care are no panacea;
welfare states also differ with regard to the effectiveness of their social protection systems. For
instance, Greece does not have a system of minimum income assistance, and minimum income
protection in Italy is generally considered to be inadequate. Cash transfer systems are highly
fragmented in a number of welfare states. In some welfare states, pensions play a considerable role
in the social protection of families with children, a phenomenon that seems associated with the
inadequacy of their cash benefits other than pensions and with the presence of multi-generational
‘extended families’ (Vandenbroucke, Diris and Verbist, 2013).
Welfare state performance depends on the complementarity of effective investment in human
capital – by means of education, training and child care – and effective protection of human capital –
by means of adequate transfer systems and health care. The redistributive role of social protection
remains important per se (Cantillon and Vandenbroucke, 2014). All this means that there is still a
considerable scope for reform in a number of member states, with a view to improving the
performance of their welfare states; but tackling inadequacies in welfare states requires a holistic
approach to their functioning. Inspired by the academic research on ‘social investment’, the
European Commission has developed a more holistic vision and translated it into a bundle of
initiatives, called the Social Investment Package (European Commission, 2013). Related to this, the
Commission services have developed analyses of significant differences between member states in
the efficiency of their social protection spending (e.g. European Commission, 2014, Chapter 6).
This recent emphasis on the overall efficiency of welfare states is welcome, but there are important
caveats. For a start, one should be clear about the notion of ‘efficiency’. Pareto’s well-known
definition of efficiency holds if, with the available resources and given a set of objectives, it is
impossible to improve on one objective without diminishing the performance on another objective.
Prima facie, Pareto efficiency seems very appropriate to assess welfare state performance, since
social policy typically involves many objectives simultaneously, which are strongly interdependent:
social inclusion, income insurance, education, health, child care… Therefore, Lefebvre and Pestieau
(2012) argue that one must not benchmark the performance of welfare states with regard to one
single objective, but take into account that welfare states may display different preferences with
regard to the objectives to be achieved. Hence, they propose that we benchmark the overall
performance of welfare states by constructing a ‘best practice frontier’ for a set of objectives (a best
practice frontier for ‘outcomes’ of policy), whereby the ‘input’ of policy is not ‘euros spent’ but, for
each welfare state, ‘one unit of government’. They then benchmark the performance of each
welfare state on the basis of its distance to that frontier. This technique respects diversity with
regard to national social objectives and yields interesting observations with regard to the global
social performance of EU member states. However, Lefebvre and Pestieau reject an application of
this technique to measure ‘efficiency per euro spent’ on this level of aggregation; hence, they do not
6
test Pareto-efficiency. One of their arguments is that the relation between inputs and outcomes on
this level of aggregation is too complex, notably with regard to education and health outcomes. This
implies that a true assessment of efficiency of welfare states in a Paretian sense, is, for the time
being, far beyond our conceptual and empirical means. Whilst accepting this argument,
Vandenbroucke, Diris and Verbist (2013) propose a set of ‘efficiency benchmarks’ with reference to
specific, single objective (child poverty), differentiated on the basis of the factors taken into account
to explain performance. Rather than assessing Pareto-efficiency, these benchmarks measure the
‘productivity’ of spending, conditional on other ‘inputs’ such as employment, human capital,
etcetera. The conclusion of this econometric research is sobering, in this sense that there is no ‘silver
bullet’ to ‘efficiency’, so conceived. The observation that state-of-the-art comparative social policy
analysis leaves a substantial puzzle in explaining why countries perform so differently, signals the
need for further research. But it also suggests that EU governance should be far removed from a topdown,
‘one size fits all’ approach to social policy-making in the member states, at least when it
comes to assessing and promoting the overall performance of welfare states. What is needed, in this
respect, according to Vandenbroucke, Diris and Verbist (2013), is a combination of (i) greater room
of manoeuver and support for member states that opt for a social investment strategy, and (ii) policy
guidance based on clear and sufficiently stringent and constraining objectives with regard to welldefined
social outcomes on the one hand, and genuine scope for exploration and mutual learning on
the ways and means to achieve those outcomes on the other hand. Comparative social policy
analysis should define its role and develop its methodologies and databases in this perspective.
2. From past experience to new perspectives
Wrapping up the lessons we learned, I would say that true coordination on social objectives requires
commonly accepted and validated comparative policy analysis (next to political agreement on
‘burden sharing’); and, that much stronger reciprocal links should be established between economic,
budgetary, employment, education and social governance at the EU level. If ‘mainstreaming’ is
experienced as a tangible reality, the idea of ‘mutual learning’ on welfare state performance which
was at the heart of OMC, may also regain its credibility in larger audiences. Whilst there are no
‘silver bullets’ and ‘one size fits all’ recipes for welfare state performance, all this implies that we
need more thorough, rigorous and incisive comparative social policy analysis than what has been
tabled so far in the context of European governance. To be sure, there is no denying of the
remarkable (and steadily increasing) quality of the yearly reviews by the European Commission,
Employment and Social Developments in Europe, and of the sophistication already reached in the
‘Joint Assessment Framework’ applied to the member states’ employment policies (European
Commission, EMCO, SPC, 2010). But an even bigger effort is necessary.
The depth of the Eurozone crisis sheds new light on this urgent necessity, but also suggests the need
for a new departure and a new perspective. When we officially launched the OMC in 2000, my
argument was that it would be both a cognitive and a normative tool. I considered OMC a ‘cognitive
tool’, because it would allow us to learn from each other’s actual policies. In addition, OMC is also a
‘normative tool’, because common objectives embody substantive views on social justice. Thus
“open co-ordination gradually creates a European social policy paradigm” (Vandenbroucke, 2002:
xxi). Whereas 15 years ago the definition of a European social policy paradigm, motivated by
common social objectives and based on a shared conception of ‘the European social model’ might
have been dismissed as interesting but not strictly necessary, today it is no less than an existential
7
conundrum for the Union. Space forbids to elaborate upon this argument here, but let me
summarize it as follows: the short-time financial and economic urgencies with which the EU has to
deal cannot be isolated from the imperative to develop a social policy concept for the EU, i.e. a basic
consensus on the role the EU should play and the role it should not play in the domain of social
policy (Vandenbroucke, 2015).
My argument for a European social policy paradigm is certainly not that the EU should become a
welfare state in its own right. What is needed, rather, is the development of a European Social
Union. I use the notion ‘social union’ deliberately, for three reasons. First, it is a clear-cut concept, in
contrast to the vague and elusive notion of ‘a social Europe’, which often surfaces in discussions on
the EU. Second, it signals that we should go beyond the conventional call for ‘a social dimension’ to
the EU. It would indeed be wrong to assert that the EU has no social dimension today. The
coordination of social security rights for mobile workers, standards for health and safety in the
workplace, some directives on workers’ rights… constitute a non-trivial acquis of fifty years of
piecemeal progress. The EU also developed a solid legal foundation for enforcing non-discrimination
among EU citizens. The notion of a ‘European Social Union’ is not premised on a denial of that
positive acquis. However, although the next steps we have to take can build on that acquis, their
nature and rationale respond to a new challenge. We have to understand the novelty of that
challenge, which is about more than adding ‘a social dimension’. Third, the emphasis on a Social
Union is not a coincidence. A European Social Union is not a European Welfare State: it is a Union of
national Welfare States.
The core idea can be summarized as follows; a Social Union would support national welfare states on
a systemic level in some (not all) of their key functions, such as macroeconomic stabilization; and it
would guide the substantive development of national welfare states – via general social standards
and objectives, leaving ways and means of social policy to member states – on the basis of an
operational definition of ‘the European social model’. In other words, European countries would
cooperate in a union with an explicit social purpose – hence, the expression ‘European Social Union’.
A Social Union, so conceived, is not only desirable, but necessary. The idea of a Social Union raises
complex issues of reciprocity, i.e. a conception of what member states can demand from each other
and how they should support each other with a view to delivering on commonly agreed objectives.3
Developing such a sense of reciprocity requires a shared understanding of the relationships between
policy inputs and policy outcomes, taking on board all the complexities, nuances and uncertainties
involved in these relationships. This underscores, again, the need for in-depth and comprehensive
comparative social policy analysis.
Is such a concept of a European Social Union unduly idealistic, and, therefore, a bridge too far for
today’s Europe? As a matter of fact, the Five President’s Report on the future of EMU, to which I
referred in the introduction, signals an increasing consciousness of the need to develop a ‘social
union’ – although that label is not explicitly used. That is, it signals an acute awareness that we need
3 The institutional and political challenges implied by a ‘European Social Union’, so conceived, are not
fundamentally different from the institutional and political challenges in existing federal states, even if my
conception of a ‘European Social Union’ is not that it would become a federal state. It is not happenstance that
the expression ‘Social Union’ also emerged in debates in existing federal states, for instance in Canada, where
a ‘Social Union Framework Agreement’ was defined in 1999 (Richards, 2002) – which is not to say that it
defines the same concept.
8
to organize more solidarity in the Eurozone, and that reconnecting with the aim of economic
convergence (in contrast to the current experience of divergence across the Eurozone) also requires
the definition of common social standards. Following up to the Five President’s Report, the
European Commission has launched, on one hand, the idea of a European ‘Pillar of Social Rights’
and, on the other hand, a revamped effort for social benchmarking. The defining feature of this new
mode of social benchmarking would be its focus on ‘policy levers’, which marks a departure from the
emphasis on outcomes which dominated in the social dimension of the Europe 2020 strategy (and
which quite naturally characterizes any overall analysis of welfare state performance, cf. my
argument in section 1.3, supra). This means that the need for solid comparative evidence with
regard to the relationship between ‘policy inputs’ and ‘policy outcomes’, comes ever more to the
fore, as the Commission rightly emphasises: “Benchmarking, if appropriately used, can be a truly
powerful lever for action. In particular, benchmark indicators need to meet two requirements. First,
they need to closely relate to the policy levers, such that they can lead to actual and meaningful
policy implications. Second, there needs to be robust evidence and enough consensus that they
contribute significantly to higher level objectives such as jobs, growth, competitiveness, social
inclusion and fairness or financial stability.” (European Commission, 2015). At the moment of
writing, it is not clear which directions will be taken and what the exact relationship will be between
(i) a ‘Pillar of Social Rights’, (ii) the existing processes of benchmarking in EU governance (such as the
‘Joint Assessment Framework’ for employment and social policies), and (iii) the new approach to
social benchmarking. Many options are still open.
Admittedly, there is a tension between this new emphasis on ‘policy levers’ (in the Commission’s
plans, which I support) and my earlier conclusion that one-size-fits-all approaches are to be avoided
and member states should have room to explore the best ways and means to reach certain
outcomes. However, in light of our recent experience and the need to make EMU sustainable,
focussing on a selective set of policy instruments definitely makes sense with a view to achieving
more convergence across Eurozone member states in specific domains of policy. A salient example is
the quality of unemployment insurance schemes: if macro-economic stabilisation is a matter of
common concern (and if, one day, the EU may have to play a supporting role in this respect),
sufficient coverage and generosity of unemployment benefits also becomes a matter of common
concern, just as the quality of activation policies is a (related) matter of common concern. A similar
argument can be applied to minimum wages and minimum income protection, which may be seen
as a matter of common concern per se in an ever more integrated union. However, even if the focus
shifts to a set of ‘policy levers’, there must be sufficient room for diversity; in the domain of
minimum income protection, national policies should be analysed in terms of ‘policy packages’
rather than in terms of single instruments, thus leaving a useful space of subsidiarity (see Cantillon,
Marchal and Luigjes, 2015, for an assessment of policies in terms of ‘policy packages’, including
minimum income assistance, minimum wages, and the tax-and-benefit system). The analytical
challenge then is to relate diverse national ‘policy packages’ to national policy outcomes. There is in
fact no contradiction between a governance process in which the overall performance of EU welfare
states is scrutinized, on the basis of overall outcomes, and a governance process that focusses on a
subset of specific policy levers: these may be complimentary approaches.
3. Challenges for the statistical capacity of the EU
9
The challenges for comparative social policy analysis which I indicated in the previous sections, imply
related challenges for the statistical capacity of the EU. ‘Statistical capacity’ refers not only to the
capacity to collect data, but also to the quality of the monitoring processes organized on the basis of
those data and the analytical capacity of institutions such as the European Commission.
First of all, a solid statistical infrastructure is vital. During the last decade, tremendous progress has
been made in this respect thanks to the European Union Statistics on Income and Living Condition
(EU-SILC), which replaced in 2004 the European Community Household Panel (ECHP) as the common
European source for data on income and social inclusion. The EU-SILC database is a cross-sectional
and longitudinal sample survey, coordinated by Eurostat, based on data from the EU member states.
EU-SILC provides data on income, poverty, social exclusion and living conditions in the EU. It was
established to provide data on structural indicators of social cohesion and to provide relevant data
for two ‘open methods of coordination’ in the field of social inclusion and pensions in Europe.
Common guidelines for EU-SILC ensure output harmonization of the survey results. Within these
guidelines, national statistics offices have a certain degree of discretion to implement the guidelines
according to the national conditions. Although basic rules on definitions, time reference, minimum
effective sample sizes, etc. are legally binding, considerable differences remain among participating
countries in terms of sample design, data collection and post-collection processing, with varying
impact on the comparability of the results (see Decancq et al., 2014: 78-79 for a short discussion of
these aspects and references for further reading).
Tackling a number of rather obvious problems with EU-SILC simply requires more investment in the
instrument. The issue of sample sizes is one example. On the basis of EU-SILC we can be quite sure
that the increase in child poverty is related to migration in a number of countries; in my country, the
quantitative impact of poverty in migrant households with children on the overall evolution of child
poverty is very important; but, taking into account statistical confidence intervals, the Belgian
sample size is too small to pursue a fine-grained analysis of the relationship between migration and
poverty. The need to link survey data with administrative data is another example: in a number of
countries, Belgium again being an example, huge progress would be possible by linking EU-SILC
survey data with administrative data; but this requires an extra budgetary effort. Insufficient
investment in EU-SILC may also contribute to differences between estimates based on EU-SILC and
estimates based on elaborate national surveys (with much larger sample sizes and longer
longitudinal series) which remain largely unexplained; an example is the striking difference between
the evolution of German poverty estimated on the basis of EU-SILC and German poverty estimated
on the basis of the German national survey, SOEP. Instead of the rather spectacular increase in
German poverty between 2005 and 2007 registered in EU-SILC, the German SOEP is indicative of
relative stability in the poverty headcount from 2004 onward, which comes after a considerable
increase between 1999 and 2004 (Vandenbroucke and Diris, 2014: 6 and 53). Obviously, an increase
in poverty before 2004 rather than after 2004 suggests a very different explanation with regard to
the causal role of German policies. Admittedly, asking member states to invest more money into
what is, basically, common European data, is a thorny issue in times of budgetary austerity. But it is
nonetheless a necessity: without sufficient national investment in the statistical infrastructure, the
EU cannot develop a credible social policy monitoring system. Other issues with EU-SILC, such as the
need to increase both the uniformity and the transparency of certain procedures for the users of
SILC, are maybe less matters of money than matters of principle.
10
Space forbids to elaborate on yet other challenges, such as the need to increase the duration of the
panels in EU-SILC (currently 4 years), and the need for good data on the use of social services.4 Let
me stress one final point: efforts to improve EU-SILC must be reconciled with continuity of the data
series. For an intelligent discussion on the comparative performance of European welfare states, one
needs both cross-sectional (cross-country) and longitudinal (cross-time) analysis. One should be
aware that analyzing changes in poverty risks in single countries, from an intertemporal perspective,
and making a cross-country analysis of poverty levels are two quite different exercises. Much
confusion, both in the academic and the policy debate, is caused by the unwarranted conflation of
these two perspectives. By way of example, perhaps we ought to explain how contemporary Sweden
can continue to rank quite well in terms of poverty in a cross-country perspective and yet, as a
country, has clearly followed an inegalitarian course with increasing poverty in the second half of the
past decade. Factors accounting for the Scandinavian ‘superiority’ in terms of social inclusion and
employment (relative to performance levels across Europe) are not preventing some Scandinavian
welfare states from shifting to less outstanding outcomes (more so than is the case in other
European welfare states). In order to develop a meaningful analysis of these trends, one needs data
that span a longer time period than what EU-SILC can offer today; hence, we must not create
unmanageable breaks in EU-SILC. It may even be better to resist the temptation to make marginal
improvements to the database if such action will result in breaks in series. The French phrase “le
mieux est l’ennemi du bien” is appropriate in this respect.
We not only need a leap forward in the statistical capacity of the EU in a narrow sense, but also a
leap forward in its analytical capacity. Compared to the analytical capacity which the European
Commission continuously uses in its economic surveillance, the analytical capacity applied in social
policy monitoring is limited. Analytical capacity implies the capacity to model the relevant
relationships between various economic and social variables. In this respect, a major problem is that
the analysis of social developments is informed by realities that are commonly two years old; we
need to develop real-time analysis of social developments and the social impact of economic
developments. ‘Now-casting’, a methodology that is currently studied, may be a promising
development (Rastrigina, Leventi and Sutherland, 2015).
Finally, I should stress that we need interdisciplinary research and a productive combination of
qualitative and quantitative research. A holistic approach to the performance of welfare states, must
study the complementarities between interventions in the domains of education, child care,
activation and social protection. It must understand the spill-overs from poverty to education, from
poverty to health, from education to health and poverty, etcetera. This requires an interdisciplinary
perspective in academia and a cross-departmental approach within the European Commission.
Understanding these complex complementarities and spill-overs also requires the combination of
qualitative research and quantitative analysis. Even if survey data were impeccable, comparative
social policy analysts cannot content themselves with quantitative analysis alone. They would still be
unable on this basis alone to make a detailed assessment of the quality of social and employment
policies pursued in Europe’s welfare states. Without recourse to contextual evidence, other data,
4 The Second Network for the Analysis of EU-SILC (Net-SILC2) has produced extensive analyses of social and
employment developments on the basis of EU-SILC and critical assessments of the indicators constructed on
the basis of EU-SILC, thus highlighting a number of challenges related to the survey and its use (for
publications, see http://ec.europa.eu/eurostat/cros/content/second-network-analysis-eu-silc_en).
11
and in-depth analysis of policy, one cannot assess with great certainty the adequacy of policy
trajectories. In general, one should resist making sweeping generalizations about such complex
questions on the basis of statistical analysis of survey data alone. Not only microsimulation, policy
indicators and in-depth studies of national policy, but also a broader perspective capturing
discourse, social and demographic transitions, institutional change, and macroeconomic policies are
needed for an appropriate understanding of welfare state performance (Cantillon and
Vandenbroucke, 2014: 320).
Conclusion: increasing demands for in-depth comparative social policy analysis
Comparative policy analysis has come to play an increasingly important role in the policies and
politics of the EU. European social policy, as it developed since the 2000s, is intrinsically interwoven
with comparative social policy analysis, notably in the context of the OMC. A review of the role of
comparative social policy analysis in the OMC highlights a number of long-standing challenges. Do
EU member states commit themselves to a real ‘burden sharing’, with regard to the agreed
objectives? How can we effectively mainstream social policy objectives into the EU’s economic and
budgetary governance? How can we assess the comparative efficiency of EU welfare states? These
challenges have both a political, a scientific and a technical (data-related) nature. They underscore
the necessity of in-depth, shared and validated comparative social policy analysis of member states’
policies. In the second section of this contribution, I indicated the need for and the possibility of the
new departure in EU social policy, which we may now witness and which entails yet new demands
for comparative social policy analysis. In the third section, I zoom in on the related challenges for the
statistical capacity of the EU: the bottom line is that a huge investment is required in the
development of reliable and comparable data.
12
References
Cantillon, B. and Vandenbroucke, F. (eds.) (2014), Reconciling Work and Poverty Reduction. How
Successful are European Welfare States?, Oxford, Oxford University Press.
Cantillon, B., Marchal, S. and Luigjes, Chr. (2015), Decent Incomes for the poor: which role for
Europe?, European Policy Brief – ImPRovE, European Commission, 12 November 2015.
Decancq, K., Goedemé, T., Van den Bosch, K. and Vanhille, J. (2014), The evolution of poverty in the
European Union: concepts, measurement and data, In: Cantillon B. and Vandenbroucke F. (eds.),
Reconciling Work and Poverty Reduction. How Successful are European Welfare States?, Oxford,
Oxford University Press, pp. 60-93.
European Commission, EMCO, SPC (2010), Foundations and structures for a Joint Assessment
Framework (JAF), including an Employment Performance Monitor (EPM) to monitor the Employment
Guidelines under Europe 2020, joint COM-EMCO-SPC report, Brussels.
European Commission, (2013), Towards social investment for growth and cohesion – Including
implementing the European Social Funds 2014-2020, COM(2013) 83 final, Brussels.
European Commission (2014), Employment and Social Developments in Europe 2013, European
Union, Brussels.
European Commission (2015), On steps towards Completing Economic and Monetary Union.
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European
Central Bank, Brussels, 21 October 2015.
De Graaf-Zijl, M. and B. Nolan (2011), Household Joblessness and Its Impact on Poverty and
Deprivation in Europe, Journal of European Social Policy, 21 (5), 413-431.
Five Presidents’ Report (2015), Completing Europe’s Economic and Monetary Union, Report by J.-CL.
Juncker, in close cooperation with D. Tusk, J. Dijsselbloem, M. Draghi and M. Schultz, European
Union, 22 June 2015.
Hemerijck, A. (2013), Changing Welfare States, Oxford, Oxford University Press.
Lefebvre, M., and P. Pestieau. 2012. L’Etat-Providence en Europe. Performance et Dumping Social.
Paris, Editions Rue d’Ulm.
Nolan, B. and Whelan, Chr. (2011), The EU 2020 Poverty Target, GINI Discussion Paper 19, November
2011.
Rastrigina, O., Leventi, Chr. and Sutherland, H. (2015), Nowcasting: estimating developments in the
risk of poverty and income distribution in 2013 and 2014, Euromod Working Paper Series 12/15,
August 2015.
Richards, J. (2002), The Paradox of the Social Union Framework Agreement, C.D. Howe Institute
Backgrounder, No. 59, March 2002.
13
Vandenbroucke, F. (2002), , Sustainable Social Justice and Open Co-ordination in Europe, in: G.
Esping-Andersen (ed.), Why we need a New Welfare State, Oxford, Oxford University Press, 2002,
pp. viii-xxiv.
Vandenbroucke, F. (2015), The Case for a European Social Union. From Muddling Through to a Sense
of Common Purpose, In Marin, B. (Ed.), The Future of Welfare in a Global Europe, Ashgate, Aldershot
UK, pp. 489-520.
Vandenbroucke, F. with Vanhercke, B., A European Social Union: Ten Tough Nuts to Crack,
Background Report for the Friends of Europe High-Level Group on ‘Social Union’, Brussels, 2014.
Vandenbroucke, F. and Rinaldi, D., Social inequalities in Europe – The challenge of convergence and
cohesion. In: Vision Europe Summit Consortium (eds.): Redesigning European welfare states – Ways
forward, Gütersloh (http://www.vision-europe-summit.eu/)
Vandenbroucke, F., Hemerijck, A., Palier, B. (2011), The EU needs a social investment pact, OSE
Working Paper, May 2011.
Vandenbroucke, F., Diris, R. and Verbist, G. (2013), Excessive Social Imbalances and the Performance
of Welfare States in the EU, Euroforum paper, KU Leuven, 2013.
Vandenbroucke, F. and Diris, R. (2014), Mapping At-Risk-of-Poverty Rates, Household Employment,
and Social Spending, In: Cantillon, B. and Vandenbroucke, F. (eds.), Reconciling Work and Poverty
Reduct,on. How Successful are European Welfare States?, Oxford, Oxford University Press, pp. 1-59.
Zeitlin J. and Vanhercke B. (2015), Economic governance in Europe 2020: socialising the European
Semester against the odds? In Natali, D. and Vanhercke, B. (eds.) Social policy in the European Union:
State of play 2015, Brussels, ETUI and OSE, pp. 65-95.

Download fulltext
Frank-Vandenbroucke-Sociaal-beleid-in-een-muntunie

Sociaal beleid in een muntunie: puzzels,
paradoxen en perspectieven
Oratie van Frank Vandenbroucke vanwege zijn benoeming tot Universiteitshoogleraar aan de
Universiteit van Amsterdam, 1 juni 2016 1
Abstract
Alle bestaande muntunies in de wereld centraliseren, in meerdere of mindere mate, bepaalde
functies van het sociale beleid, met name functies die te maken hebben met sociaaleconomische
stabiliteit, zoals werkloosheidsverzekeringen. Alleen de Europese Muntunie doet dit niet. In
vergelijking met de Verenigde Staten organiseert de Europese Muntunie méér solidariteit in de
lidstaten, maar veel minder solidariteit tussen de lidstaten. Deze paradox is niet houdbaar. Een
uitweg zoeken leidt tot een ingewikkelde puzzel van soevereiniteit, solidariteit en onderling
vertrouwen.
De complexiteit van deze puzzel mag niet onderschat worden, maar hem niet oplossen is een
strategie met blijvende risico’s. In tegenstelling tot wat soms beweerd wordt, zijn we niet
geconfronteerd met een ‘tragisch dilemma’ tussen Europese integratie enerzijds en het handhaven
van sociale welvaartsstaten anderzijds, maar we moeten wel een oplossing vinden voor belangrijke
constructiefouten in de muntunie.
Het perspectief dat gecreëerd moet worden is niet een Europese welvaartsstaat, maar wel een unie
van welvaartsstaten, die de Europese welvaartsstaten in sommige van hun sleutelfuncties
ondersteunt en ook oriënteert. Dit veronderstelt het tot stand komen van een basisconsensus over
het Europese sociale model; ik bespreek kort hoe het recente initiatief om een ‘Europese Pijler van
Sociale Rechten’ tot stand te brengen daartoe kan bijdragen.
Een solidaire verzekering van risico’s met strenge eisen waar de verzekerden moeten aan voldoen,
houdt ‘wederkerigheid’ in. Zoals wederkerigheid het cement is van welvaartsstaten, moet
wederkerigheid ons inspireren voor de EU. Zo zouden we het wederkerigheidsprincipe ook moeten
toepassen op de lopende debatten over grensoverschrijdend verkeer.
2
Mevrouw de Rector Magnificus
Mevrouw de voorzitter van het College van Bestuur
Leden van het College van Bestuur
Excellentie
Geachte collega’s en toehoorders,
Aangesteld worden als universiteitshoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam is een bijzondere
eer. De opdracht die ik krijg – interdisciplinair onderzoek ondersteunen over de betekenis van de
Europese Unie voor het sociale beleid van de lidstaten – is buitengewoon boeiend.
Sterke nationale welvaartsstaten en Europese eenmaking waren de mooiste politieke projecten van
de 20ste eeuw: ze gaven hoop. Welvaartsstaten zouden mensen ‘bevrijden van vrees en nood’. De
Europese integratie moest een einde stellen aan een geschiedenis van bloedige oorlogen. Beide
projecten lijken nu vast te lopen. De Europese Unie (EU) is geconfronteerd met vragen die
existentieel zijn omdat ze gaan over het doel zelf van de samenwerking. Het doel van
welvaartsstaten wordt niet in vraag gesteld, maar de indruk bestaat dat ze steeds minder in staat
zijn hun algemeen aanvaarde doel – mensen beschermen – waar te maken. Ik zal het niet hebben
over de aaneenschakeling van crisissen in de Unie. Ik zal het ook niet hebben over alle uitdagingen
waar onze welvaartsstaten voor staan. Belangrijke vraagstukken blijven daarmee buiten het
gezichtsveld van deze lezing. Ik zoom in op één specifieke kwestie: zou het kunnen dat de verdere
ontwikkeling van het Europese project en het project van nationale welvaartsstaten – tot overmaat
van ramp – strijdig zijn met elkaar? Zouden we te maken hebben met een tragisch dilemma, omdat
hun doelstellingen (integratie en openheid door de Unie, bescherming en zekerheid door nationale
welvaartsstaten) als doelstellingen niet langer verenigbaar zijn?
Een school van academische onderzoekers is deze mening inderdaad toegedaan: volgens Fritz
Scharpf kan de EU, zoals die opgevat is, onmogelijk een sociale markteconomie vormen; ze duwt de
lidstaten systematisch in de richting van een liberaal model.2 De grondleggers van het Europese
project dachten dat absoluut niet, wel integendeel: de ondertekenaars van het Verdrag van Rome
waren ervan overtuigd dat economische integratie zou bijdragen tot de ontwikkeling van rijke en
inclusieve nationale welvaartstaten. Terugblikkend kan je hun overtuiging als volgt samenvatten:
 Economische integratie zou niet alleen de groei in alle deelnemende landen bevorderen
maar ook toelaten dat economisch minder ontwikkelde landen de anderen inhalen:
integratie was een convergentie-machine.
3
 De zorg voor het sociale beleid kon je met een gerust gemoed overlaten aan het nationale
niveau, waar voldoende druk van vakbonden en politieke partijen zou bestaan om de
economische vruchten van de integratie netjes te verdelen. Sociale standaarden afspreken
was niet nodig. Landen die economisch en sociaal voorop liepen, zouden niet geremd
worden in hun sociaal beleid: de convergentie-machine zou hun interne sociale cohesie niet
aantasten.
Kort samengevat, het credo van de founding fathers rustte op twee geloofsartikelen, die we goed
moeten onderscheiden: convergentie-door-integratie tussen de lidstaten; cohesie-in-de-convergentie
binnen de lidstaten. Ik moet hier meteen aan toevoegen dat het tweede geloofsartikel (cohesie-inde-convergentie)
niet onomstreden was. De vraag of economische integratie kon zonder sociale
harmonisatie vormde een punt van discussie in de jaren ’50. Het Ohlin-rapport uit 1956, dat samen
met het Spaak-rapport de basis legde voor de creatie van de Europese Economische Gemeenschap,
3
was aan deze kwestie gewijd. Bertil Ohlin4
ging er van uit dat verschillen in loonkosten tussen de
betrokken landen in die mate samenhingen met verschillen in productiviteit dat men niet ongerust
diende te zijn dat een neerwaartse druk op de lonen zou ontstaan bij het vrijmaken van de handel.
Ohlin onderlijnde wel het volgende uitgangspunt: mogelijke uiteenlopende ontwikkelingen inzake
lonen en productiviteit die later zouden kunnen optreden, zouden gecorrigeerd worden door
aanpassingen van de onderlinge wisselkoersen tussen de landen. Ohlin had het dus niet over een
muntunie: dat is geen onbelangrijk voorbehoud. De founding fathers hebben Ohlin in grote mate
gevolgd.5
De geschiedenis heeft Ohlin en de founding fathers geen ongelijk gegeven, ten minste tot
halverwege de jaren 2000: integratie, economische inhaalbewegingen en uitbouw van nationale
welvaartsstaten gingen hand in hand. Sinds een tiental jaren zien we echter barsten in dit model. De
eerste barst was al zichtbaar voor de crisis van 2008. De convergentie-machine draaide, maar in
meerdere hoogontwikkelde Europese welvaartsstaten nam de ongelijkheid toe: ‘cohesie-in-deconvergentie’
klopte niet meer. De tweede barst, een spectaculaire scheur eigenlijk, werd zichtbaar
met de crisis: de convergentie-machine stokte, het noorden en het zuiden van de muntunie dreven
uit elkaar. Sinds 2008 neemt de ongelijkheid dus niet alleen toe binnen een aantal lidstaten maar
ook tussen lidstaten, met name in de eurozone.
In deze lezing focus ik op de muntunie: wat betekent monetaire eenmaking voor het sociale beleid?
De vraag wordt echter niet in abstracto gesteld: het gaat over een muntunie die het Europese
project moet dienen. Ik breng daarom eerst in beeld hoe bijzonder de ambitie van de founding
fathers was en is, zeker als je ze toepast op het uitgebreide Europa van vandaag. De ongelijkheid in
Europa is immers groot, en de dubbele uitdaging van convergentie en cohesie is niet te
onderschatten.
Het ongelijke Europa
Figuur 1a brengt de lidstaten van de EU in beeld naast de staten die deel uitmaken van de Verenigde
Staten (Figuur 1b); voor de eenvoud noemen we ze in de beschrijving die volgt allemaal ‘staten’. De
grijze ruitjes zijn de individuele staten. Het zwarte vierkantje in het midden van beide figuren is een
denkbeeldige ‘representatieve staat’, dat wil zeggen een denkbeeldige Europese lidstaat of
Amerikaanse staat, die qua inkomen van de mensen die er wonen en verdeling van het inkomen
beantwoordt aan het Europese, respectievelijk Amerikaanse gemiddelde.
6 Op de horizontale as lees
je voor elk van de staten het mediane inkomen waarover de inwoners van deze staten beschikken, in
verhouding tot het mediane inkomen in de ‘representatieve staat’.
7 Op de verticale as staat een
maatstaf voor de ongelijkheid binnen de staat, uitgedrukt in verhouding tot de ongelijkheid die
heerst in de ‘representatieve staat’. De ongelijkheidsmaatstaf is de GINI-coëfficiënt: we vergelijken
dus GINI-coëfficiënten met elkaar. Wanneer een staat (een grijs ruitje) rechts ligt van de
denkbeeldige representatieve staat (het zwarte vierkant), dan is het inkomen er hoger dan het
inkomen in de representatieve staat; omgekeerd, wanneer een grijs ruitje links ligt van de
denkbeeldige representatieve staat, dan is het inkomen er lager. Wanneer een grijs ruitje hoger ligt
dan de representatieve staat, dan is de ongelijkheid er groter dan de ongelijkheid in de
representatieve staat; wanneer een grijs ruitje lager ligt dan de representatieve staat, dan is de
4
ongelijkheid er lager dan in de representatieve staat. De grijze cirkel met stippellijnen in Figuur 1a
bevat Zweden, Denemarken en vier eurolanden: Oostenrijk, België, Finland en Nederland. Dit zijn
lidstaten die in vergelijking met de gemiddelde Europese lidstaat aanzienlijk rijker zijn (met een
mediaan inkomen dat 34% tot 53% hoger ligt dan het gemiddelde) en een meer gelijke
inkomensverdeling kennen (met een GINI-coëfficiënt die 9% tot 17% lager ligt dan het gemiddelde).
De zwarte cirkel in Figuur 1a omvat Roemenië en Bulgarije maar ook de eurolanden Letland,
Litouwen, Estland, Griekenland en Portugal, met een mediaan inkomen tussen slechts 29%
(Roemenië) en 72% (Portugal) van het Europese gemiddelde, en een GINI die 13% tot 17% hoger ligt
dan het Europese gemiddelde. Figuur 1a illustreert dat de Eurozone even heterogeen is als de EU:
voor een muntunie is dit een bijzonder gegeven.
Bron: Eurostat en Bureau of the Census, zie noot 7 voor details
De representatieve Amerikaanse staat in Figuur 1b is niet vergelijkbaar met de representatieve
Europese lidstaat in Figuur 1a: het inkomen is er hoger, maar veel ongelijker verdeeld. De
vergelijking tussen de twee figuren leert echter dat de Amerikaanse staten onderling veel minder
60%
70%
80%
90%
100%
110%
120%
130%
140%
0% 50% 100% 150% 200%
Ongelijkheid t.o.v. EU gemiddelde
Mediaan inkomen in de lidstaten, in verhouding tot EU gemiddelde
Figuur 1a: diversiteit lidstaten EU28
60%
70%
80%
90%
100%
110%
120%
130%
140%
Ongeliijkheid t.o.v. gemiddelde VSA
0% 50% 100% 150% 200%
Mediaan huishoudinkomen staten gemiddelde VSA
Figuur 1b: diversiteit staten VSA
5
divers zijn dan de Europese lidstaten, qua inkomenshoogte en verdeling. De grote ongelijkheid die
de Verenigde Staten (VS) als land kenmerken, is het resultaat van grote ongelijkheid binnen elk van
de staten. In Europa is dat anders: als we Europa als één land zouden beschouwen, dan ligt de
ongelijkheid er ook hoog, maar dat is het gecombineerde resultaat van (matige) ongelijkheid binnen
de meeste lidstaten en grote ongelijkheid tussen de lidstaten. Bovendien is het zo dat de armere
Europese lidstaten intern vaak meer ongelijkheid kennen dan de rijkere Europese lidstaten. Dat blijkt
uit Figuur 1a, maar ook uit andere cijfers: de spreidstand tussen de Europese lidstaten is nog groter
wanneer we niet het mediane inkomen als vergelijkingspunt zouden nemen tussen de Europese
lidstaten, zoals in Figuur 1a, maar een lagere sport op de inkomensladder. Tabel 1 illustreert dit: we
vergelijken het inkomen in vijf lidstaten op vier verschillende plaatsen in de rangschikking van de
inkomens met het gemiddelde op dezelfde plaatsen in de rangschikking van inkomens in een
denkbeeldige ‘representatieve Europese lidstaat’. Onderaan de inkomensladder (aan de top van
eerste quintiel, dit zijn de laagste 20% van de inkomens) heeft een Roemeen vandaag een inkomen
dat gelijk is aan 23% van het Europese gemiddelde bij dit quintiel; bovenaan de inkomensladder (aan
de top van het vierde quintiel, een inkomen waarmee men 80% van de bevolking achter zich laat)
heeft de Roemeen een inkomen dat gelijk is aan 32% van het overeenkomstige Europese
gemiddelde. Tabel 1 toont goed en slecht nieuws. Goed nieuws is de inhaalbeweging die de Oost- en
Centraal-Europese landen na 2006 gemaakt hebben, op alle sporten van de inkomensladder.
Dramatisch slecht nieuws blijkt uit de cijfers voor Griekenland: daar is het omgekeerde gebeurd in de
verhouding met het Europese gemiddelde, zodat de Griekse inkomens op elk quintiel nu zelfs
beneden het Poolse niveau liggen.
Tabel 1: Inkomensvergelijking op verschillende sporten op de ladder: verhoudingen met het
Europese gemiddelde
Vergelijkingspunt Gemiddelde van
27 EU lidstaten
Roemenië Denemarken Polen Duitsland Griekenland
2006 2013 2006 2013 2006 2013 2006 2013 2006 2013 2006 2013
Top Quintiel 4 100% 100% 26% 32% 123% 133% 48% 70% 138% 138% 100% 65%
Top Quintiel 3 100% 100% 24% 30% 132% 140% 45% 67% 138% 138% 93% 62%
Top Quintiel 2 100% 100% 21% 28% 139% 145% 45% 67% 139% 138% 88% 58%
Top Quintiel 1 100% 100% 18% 23% 144% 152% 43% 67% 140% 136% 82% 53%
Legende: vergelijking van netto besteedbare gestandaardiseerde huishoudinkomens, met het ongewogen gemiddelde van
de lidstaten van de EU27; de vergelijking gebeurt op basis van koopkrachtpariteiten (PPP) om rekening te houden met
prijsverschillen tussen landen
Bron: Eurostat; SILC 2007 voor de cijfers voor 2006; SILC 2014 voor de cijfers voor 2013
Dit alles legt uit waarom een echt Europese maatstaf van armoede, op basis van één gezamenlijke
Europese armoedegrens, een armoedepercentage oplevert dat veel hoger ligt dan het gemiddelde
van onze nationale armoedepercentages (maar dat wel enigszins verbeterde tijdens de voorbije
jaren).
8
Als we naar Europa kijken zoals we traditioneel naar de VS kijken, dan krijgen we
armoedepercentages die dichter in de buurt komen van de Amerikaanse cijfers.
6
Tragische dilemma’s of herstelbare constructiefouten
Een van de functies van welvaartsstaten is het herverdelen van inkomens. In sterk ontwikkelde
welvaartsstaten die in het verleden model stonden en de recente crisis ook goed doorstaan hebben,
zoals Zweden en Duitsland, lijkt de herverdelingsinspanning te verzwakken. Zij zijn niet de enige rijke
welvaartsstaten waar de armoede reeds voor de crisis ongunstig evolueerde. Ik definieer armoede
daarbij in een relatieve betekenis; we hebben het dus over ongelijkheid aan de onderkant van de
inkomensverdeling. In de meeste landen daalde het armoederisico bij gepensioneerden, maar in
heel wat landen nam het toe bij mensen op werkzame leeftijd en hun kinderen. In die landen nam
de rol van uitkeringen in het bestrijden van armoede af; de inkomenskloof tussen gezinnen met een
sterke band met de arbeidsmarkt en gezinnen met een zwakke band met de arbeidsmarkt groeide.
9
Gedetailleerde vergelijkbare Europese gegevens daarover hebben we vooral voor de periode na
2004, omdat de European Survey on Income and Living Conditions (EU SILC) dan uitgerold is. Omdat
dit samenviel met de uitbreiding van EU, is de verleiding groot om hierin het bewijs van een tragisch
dilemma te zien: de afnemende herverdelingskracht van hoogontwikkelde Europese welvaartsstaten
zou de prijs zijn die betaald moest worden voor de integratie van landen met veel lagere lonen en
veel minder sociale bescherming: de convergentie-motor draaide, maar tastte de cohesie in de
meest geavanceerde landen aan. Ohlin’s optimisme zou gegrond geweest zijn voor landen die niet al
te sterk verschilden van elkaar, maar niet voor een club van 28 zeer heterogene landen. Ik denk dat
het recept van Ohlin inderdaad niet meer werkt, maar gaat het om een tragisch dilemma?
Om het beeld scherp te krijgen is het nodig een onderscheid te maken tussen gebrekkige regelgeving
inzake grensoverschrijdende verkeer van werknemers en mistoestanden die daarmee samenhangen
enerzijds en fundamentele maatschappelijke tendensen anderzijds. Mistoestanden bij detachering
zijn sinds enige tijd sterk in de aandacht; detachering betekent dat werknemers in Nederland werken
maar in dienst blijven van een buitenlands bedrijf. Dit systeem moet hervormd worden; ik kom daar
verder nog op terug. Een slecht georganiseerd stelsel van detachering is geen tragisch dilemma: het
is een herstelbare constructiefout.
Hoe zou integratie een tragisch dilemma creëren? Een plausibel aanknopingspunt is de rol van
minimumlonen. Men zou kunnen veronderstellen dat de integratie van landen met veel lagere
minimumlonen hoe dan ook – zelfs met de beste regelgeving voor grensoverschrijdend verkeer –
druk zet op de marge voor verdere stijging van minimumlonen in de meest ontwikkelde landen;
daardoor zouden minimumlonen in de geavanceerde landen achterop beginnen lopen t.a.v. de
gemiddelde lonen. Omdat minimumlonen een spil zijn in het geheel van werkloosheidsuitkeringen
en bijstand, leidt dit tot druk op het hele sociale bouwwerk. Deze hypothese is plausibel, maar de
werkelijkheid is complexer. In de groep landen waar minimumlonen officieel vastgelegd zijn en
waarvoor Eurostat gegevens publiceert10
, zien we inderdaad een zekere verschuiving in de
verhouding tussen de minimumlonen en de gemiddelde lonen. Er treedt convergentie op naar het
midden: in landen waar de verhouding minimumloon/gemiddeld loon zeer gunstig was voor de
uitbreiding, was de tendens nadien vaak dalend (wat deze relatieve verhouding betreft); in landen
waar deze verhouding minder gunstig was verbeterde ze vaak. Positieve inhaalbewegingen waren er
met name in een aantal nieuwe lidstaten, met sterke relatieve en absolute toename van de
minimumlonen, maar ook in het Verenigd Koninkrijk. Dat kan gelezen worden als een ruwe indicatie
dat de convergentie-machine zijn werk deed in de nieuwe lidstaten, maar druk begon te zetten op
7
het sociale bouwwerk van de meest ontwikkelde welvaartsstaten. Minimumlonen zijn echter maar
één element. Nogal wat regeringen hebben de voorbije 15 jaar maatregelen genomen inzake
belastingen en bijdragen om de netto-koopkracht te verbeteren voor mensen die aan het
minimumloon werken: Figuur A1 in de bijlage illustreert hoe belangrijk deze inspanning vandaag is in
een aantal landen. Nog anders gezegd, het zou kunnen dat integratie van Europese lage-loon-landen
een aantal overheden aangezet heeft tot een grotere overheidsinspanning om de netto-inkomens
aan de onderkant van de arbeidsmarkt hoog te houden en werkgevers in zekere mate te ‘ontlasten’
van deze verantwoordelijkheid; maar de Europese integratie verhindert niet dat overheden deze
inspanning opbrengen.
11 Net zoals ze niet verhindert dat de overheden niet alleen de nettolonen
hoog houden aan de onderkant van de arbeidsmarkt, maar ook de sociale uitkeringen. De vraag of
dit gebeurt – en met name de vraag of niet alleen nettolonen ondersteund worden aan de
onderkant maar ook sociale uitkeringen – is afhankelijk van budgettaire mogelijkheden en
budgettaire prioriteiten. Cantillon, Marchal en Luigjes wijzen er op dat de evolutie van nettoinkomens
aan de onderkant van de arbeidsmarkt en het uitkeringsbestel in een aantal Europese
landen al bij al gunstiger was (een meer gemengd beeld van gunstige en ongunstige evoluties
oplevert over de landen) in de jaren 2000 dan in de jaren ’90.12 Er zijn dus geen aanwijzingen dat de
laatste uitbreidingsgolf het onmogelijk maakte om het netto-inkomen van mensen met een
minimumloon te verbeteren. Het gaat veeleer om politieke keuzes die al dan niet gemaakt worden,
in een context waarbij overheden een grotere rol moeten spelen en meer budgettaire middelen
moeten inzetten om de onderkant te beschermen. Overigens zijn alle ontwikkelde welvaartsstaten,
ook buiten Europa, geconfronteerd met demografische veranderingen, die niets met
Europeanisering te maken hebben maar spanningen creëren in het beleid en overheden dwingen tot
nieuwe oriëntaties als ze armoede willen tegengaan. Het toenemende aantal eenoudergezinnen is
een belangrijke factor: in samenlevingen waar het tweeverdienerschap de norm wordt, volstaat één
minimumloon in een gezin met meerdere kinderen vaak niet om dat gezin boven de armoedegrens
te tillen, zelfs wanneer dat minimumloon zeer behoorlijk is; hetzelfde geldt a fortiori voor individuele
vervangingsinkomens. Overheden moeten daarom nieuwe instrumenten ontwikkelen; de
compensatie van kosten die gezinnen maken wordt belangrijker.13
Migratie die op gang kwam na de Europese uitbreiding speelt een aanwijsbare rol in de ontwikkeling
van armoedecijfers: in de landen van de EU15 is het armoederisico bij migranten uit de nieuwe
lidstaten over het algemeen groter dan het armoederisico bij mensen die in de oude lidstaten
geboren zijn. Dat grotere armoederisico is geen neveneffect van ‘bijstandstoerisme’; het geldt ook
bij migranten die aan het werk zijn. Het zijn echter vooral migranten van buiten de EU die een
merkelijk hoger armoederisico lopen in de EU. Nu kan het zijn dat het ene met het andere verband
houdt: het zou kunnen dat nieuwe EU-migranten aan de onderkant vooral concurreren met
‘klassieke’ niet-Westerse migranten, dat ze deze laatste ‘verdringen’ en het nog moeilijker maken
voor hen om hoger op de maatschappelijke ladder te geraken.
14 Brian Burgoon onderzocht waarom
migratie in de publieke opinie eerder leidt tot minder steun voor herverdeling en sociale
bescherming dan tot meer steun. Slechte economische integratie van migranten blijkt daarbij een
belangrijke factor, want ze versterkt de publieke bezorgdheid dat migratie de financiële
houdbaarheid van verzorgingsstaten onder druk zet.15 Zo dreigt een vicieuze cirkel te ontstaan.
Migratie en scherpere Europese concurrentie aan de onderkant van de arbeidsmarkt (niet alleen
inzake salariëring maar ook inzake kwaliteit van werk) spelen dus een rol, maar die rol is complex en
veel andere krachten zijn ook aan het werk. Anthony Atkinson onderlijnt in de recente synthese van
8
zijn levenswerk over ongelijkheid dat een hele reeks factoren bijdraagt tot ongelijkheid.16 Deze
factoren verschillen van land tot land, en landen kennen sterk uiteenlopende ontwikkelingen. Je
moet naar kapitaalmarkten en naar arbeidsmarkten kijken. Het gaat om economische en
technologische evoluties, die lonen en werkgelegenheid beïnvloeden. Het gaat ook om
machtsverhoudingen en gedragscodes. Het gaat om de wijze waarop mensen huishoudens vormen.
En het gaat om belastingen en uitkeringen, dus politieke keuzes. Toenemende ongelijkheid is niet
het gevolg van ‘ijzeren wetten’, of het nu gaat over de groeiende kapitaalvoorraad (waar Piketty de
klemtoon op legt), de globalisering of de Europeanisering. De patronen verschillen van land tot land.
De sleutel is de vraag of overheden beleid kunnen en willen ontwikkelen waarmee ze economische
en sociologische evoluties die tot meer ongelijkheid en armoede leiden kunnen tegengaan. Nog
anders gezegd, de vraag is of overheden tegenkracht kunnen en willen ontwikkelen tegen de
krachten van ongelijkheid.
Het vraagstuk van de Europeanisering moet dus eerder zo gesteld worden: wat betekent de
Europeanisering voor het politieke draagvlak dat overheden nodig hebben om in te zetten op sociale
bescherming en herverdeling, en wat betekent Europeanisering voor het effectieve vermogen van
nationale overheden om dat te doen, als het politieke draagvlak er is? Let wel, politiek draagvlak
komt niet tot stand op basis van natuurwetten: het gaat niet om chemie of fysica, de wereld van de
ideeën speelt een aparte rol in deze. Het Brexit-dossier van Cameron, dat alles te maken heeft met
het netto-inkomen van minimumloners, illustreert dat. Ik kom er straks op terug, wanneer ik het nog
heb over de detacheringskwestie, maar ik wil nu eerst inzoomen op de muntunie en het vermogen
van overheden om te beschermen en te herverdelen.
Een muntunie zonder schokdemper
Met de crisis van 2008 is een tweede barst opgetreden in het credo van de founding fathers. Het
noorden en het zuiden van de Eurozone dreven op dramatische wijze uit elkaar, de convergentiemachine
begon als het ware achteruit te draaien. De ongelijkheid neemt sindsdien niet alleen toe
binnen lidstaten, maar ook tussen lidstaten. Hier gaat het beslist niet om tragische dilemma’s maar
wel om herstelbare constructiefouten in de muntunie. Ik belicht één aspect, het gebrek aan
schokdempers.
Welvaartsstaten hebben ingebouwde automatische stabilisatoren: progressieve belastingen en
uitkeringen zorgen ervoor dat de koopkracht beschermd wordt bij een economische inzinking,
waardoor economische schokken uitgevlakt worden. Deze automatische stabilisatoren gaan gepaard
met een tijdelijke verslechtering van de overheidsbegroting. De lidstaten van de muntunie die zwaar
door de crisis getroffen werden, moesten deze automatische stabilisatoren te snel uitschakelen. Dat
had te maken met reacties op de financiële markten en het strakke bezuinigingsbeleid dat de
Europese regeringen in de Europese Raad overeen kwamen. In een recente publicatie illustreert de
Europese Commissie dat de evolutie van de sociale uitgaven initieel beantwoordde aan het
stabiliserende patroon dat men normaal gesproken kan verwachten, maar in een tweede fase van de
crisis is dat niet meer het geval.
17 Ik zal deze analyse hier niet herhalen. Wat minder bekend is, is dat
de Eurozone de enige muntunie ter wereld is, waarin dergelijke stabilisatoren niet ten dele
9
gecentraliseerd zijn op het niveau van de muntunie. Figuur 2, gebaseerd op het werk van twee
economen van het IMF, illustreert dit met een vergelijking tussen de Eurozone en de VS.
18
Bron: Furceri en Zdzienicka (2013); zie noot 18 voor details
Figuur 2 toont in welke mate economische schokken die het ‘binnenlands product’ van de
individuele Amerikaanse staten treffen, gevolgen hebben voor de bestedingen van gezinnen en
overheden in deze Amerikaanse staten. Ze toont met andere woorden hoe de impact van
economische schokken in de staten op de consumptie van gezinnen en overheden gedempt wordt.
De cijfers voor de VS hebben betrekking op de periode 1963-1990: in die periode werd gemiddeld
75% van de schokken uitgevlakt. In de figuur is een onderscheid gemaakt tussen drie mechanismen:
 Schokken in de economische productie in staten kunnen gedempt worden doordat het
inkomen van de inwoners en de overheden voor een deel gebaseerd is op de opbrengst van
kapitaal dat buiten de eigen staat geïnvesteerd is; in de VS is dat een belangrijk mechanisme,
dat in de beschouwde periode 39% van de productieschokken compenseerde: dat is het
zwarte gedeelte van de balk in Figuur 2 (technisch gesproken gaat het om de invloed van
zogenaamde ‘factorinkomens’, waar voor de eenvoud ook de invloed van depreciatie van
kapitaal aan toegevoegd is). Het gaat om een grensoverschrijdend
‘verzekeringsmechanisme’ dat werkt via private kapitaalmarkten.
 Schokken in de economische productie kunnen gedempt worden doordat inwoners en
overheden minder sparen om hun bestedingen op peil te houden (of omgekeerd, meer
sparen tijdens een productieboom); het grijs gearceerde deel van de balk in Figuur 2 toont
dat dit mechanisme zorgde voor 23% van de uitvlakking van bestedingen in de Amerikaanse
staten. Grensoverschrijdende kredietmarkten, waarin internationaal gespaard en geleend
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
VSA EMU 1979-
1998
EMU 1999-
2010
Figuur 2: Uitvlakken van economische schokken
Sparen
Netto belastingen en
transfers
Factorinkomen en
depreciatie van kapitaal
Totaal uitgevlakt
10
kan worden zijn daarin belangrijk, en vormen een tweede grensoverschrijdend
‘verzekeringsmechanisme’.
 In de VS zorgt de federale overheid zelf ook voor stabilisatie: het bestaande federale
belastingstelsel en federale sociale programma’s hebben dat effect, en bovendien treedt
Washington in zekere mate op als een herverzekeraar – en versterker – van de
werkloosheidsystemen die de staten organiseren. De impact daarvan is op zichzelf niet heel
belangrijk; het gaat op basis van de studie die in de figuur verwerkt is om 13% van de
schokken, zie het gerasterde deel van de balk. Maar de complementariteit van de drie
mechanismen is belangrijk; ik kom daar dadelijk op terug.
De organisatie van werkloosheidsverzekeringen is in de VS de verantwoordelijkheid van de staten;
de VS verschillen daarin van andere federale staten, zoals Canada of Duitsland, die de
werkloosheidsuitkeringen volledig op het centrale niveau organiseren. Maar in de VS worden de
statelijke werkloosheidsverzekeringen wel ondersteund met een federaal belastingkrediet dat
werkgevers helpt om hun bijdragen voor de werkloosheidsstelsels aan de staten te betalen; de
federale overheid koppelt daar ook een stroomlijning aan: de statelijke werkloosheidsverzekeringen
moeten aan bepaalde minimale eisen beantwoorden. Bovendien zorgt Washington in tijden van erge
crises voor een federaal verlengstuk, met bijkomende werkloosheidsuitkeringen die gedeeltelijk of
helemaal gefinancierd worden door de federale begroting. Ook tijdens de voorbije crisis is dit
systeem van extended benefits en emergency benefits toegepast door de federale administratie.
Overigens kunnen de werkloosheidskassen van de staten, onder voorwaarden en voor een zekere
periode, ook geld lenen bij Washington wanneer ze in het rood staan.19
Let wel, het gaat hier over risicospreiding binnen de VS. De Amerikaanse werkloosheidsuitkeringen
zijn veel minder genereus dan de werkloosheidsuitkeringen in landen als Denemarken, Zweden,
Duitsland of België. Wanneer de Amerikaanse economie getroffen wordt door een
werkgelegenheidsschok, dan is hun mogelijke rol als stabilisator van inkomens, zoals je die kan
berekenen aan de hand van microsimulatie, op het niveau van de Amerikaanse economie veel
beperkter dan in de meeste Europese landen (Italië is een uitzondering daarop; de stabiliserende
impact van werkloosheidsuitkeringen is er nog beperkter dan in de VS).
20 Deze vaststellingen klinken
tegenstrijdig, maar ze zijn niet tegenstrijdig. Wat Figuur 2 toont, is dat er binnen de VS de facto een
risicospreiding bestaat tussen de staten voor idiosyncratische schokken die de staten treffen, die
veel belangrijker is dan de risicospreiding tussen de lidstaten van de Europese Muntunie (EMU), en
dat grensoverschrijdende transfers daarin ook een rol spelen. We maken een onderscheid tussen de
periode voor de monetaire eenmaking en de periode daarna: Figuur 2 toont dat idiosyncratische
schokken in de landen die later de muntunie zouden vormen tijdens de jaren ’80 en ’90 vooral
werden opgevangen door het spaarkanaal en internationale kredietmarkten, terwijl internationale
kapitaalmarkten en internationale transfers haast geen rol speelden; schokken in deze groep landen
werden voor de vorming van de muntunie slechts voor 45% gedempt (in vergelijking met 75% voor
de Amerikaanse staten). Na de vorming van de muntunie verminderde ook de rol van
sparen/ontsparen: schokken in de muntunie worden door de verschillende mechanismen samen nog
maar voor 26% gedempt.
De analyse stopt hier niet. De auteurs waaraan ik de cijfers ontleen, illustreren dat
grensoverschrijdende risicospreiding in de EMU niet alleen stelselmatig is afgenomen, maar ook dat
internationale kredietmarkten in het bijzonder in gebreke blijven bij diepe crisissen. Op een bepaald
ogenblik werden de Zuiderse Eurolanden helemaal afgesneden van internationale kredietmarkten.
11
Het feit dat nationale overheden in de EMU moeten instaan voor de verzekering van hun eigen
banken (in tegenstelling tot de VS, waar banken herverzekerd zijn op het niveau van de federale
overheid) speelde daarin een grote rol: nationale banken en nationale overheden hielden elkaar in
een ‘dodelijke omarming’ en het vertrouwen van internationale kredietmarkten sloeg zeer snel om.
Daarbij mogen we niet vergeten dat sommige lidstaten in de goede economische tijden voor 2008
onvoldoende budgettaire ruimte hadden gecreëerd om de klassieke keynesiaanse stabilisatoren te
laten werken in slechte tijden.
De conclusie is dat de muntunie een geheel van voorzieningen en mechanismen nodig heeft opdat
schokken in de lidstaten voldoende gedempt zouden kunnen worden. Een geïntegreerde
kapitaalmarkt, zoals in de VS, zou in principe een belangrijke rol kunnen spelen, maar is niet op korte
termijn te realiseren. Het meest urgente is een bankenunie, die een einde moet stellen aan de
‘dodelijke omarming’. Daar wordt nu aan gewerkt, zij het niet zonder tegenstand. Een bankenunie
volstaat echter niet: opdat internationale kredietmarkten hun rol ten volle zouden spelen is – als
‘private verzekeraars’ – moeten de overheden onderling ook een verzekering afsluiten: een
geloofwaardige vorm van publieke verzekering is een katalysator en garantie voor voldoende private
verzekering.21
Waarom worden werkloosheidsverzekeringen gecentraliseerd?
Alle muntunies – behalve de Eurozone – centraliseren de werkloosheidsverzekering; wanneer ze niet
voor een regelrechte centralisatie kiezen (zoals in Canada of Duitsland), zorgen ze voor omkadering
en stroomlijning van de werkloosheidsstelsels, een mate van herverzekering, en centralisering
wanneer de nood echt hoog is (zoals in de VS). Dit is rationeel, om twee bekende redenen. De eerste
heb ik hoger al aangegeven: centralisering en/of herverzekering zorg voor risicospreiding bij
idiosyncratische schokken. De tweede reden heeft te maken met wat economen ‘externaliteiten’
noemen, en geldt ook wanneer economische schokken altijd symmetrisch zouden zijn. Nationale
verzekeringssystemen veroorzaken een externaliteit: een land dat zichzelf goed verzekert, bewijst
ook zijn buren een dienst. Het is zoals met een brandverzekering: je wenst dat je buurman een
goede brandverzekering heeft, omdat je niet zou willen dat hij de schade aan jouw flat niet kan
betalen wanneer een brand in zijn flat uitslaat naar jouw flat. Om die reden worden
brandverzekeringen, net als autoverzekeringen, door overheden algemeen verplicht. Of neem
vaccinatie, het archetypische voorbeeld van een externaliteit: wie zich vaccineert, beschermt niet
alleen zichzelf tegen een besmettelijke ziekte, maar ook mensen met wie hij in contact komt.
Daarom is het – louter vanuit een standpunt van efficiëntie – rationeel dat overheden vaccinaties
subsidiëren of zelfs algemeen verplichten (ook al gebeurt dat laatste in Nederland niet). In een
muntunie is besmettingsgevaar groter dan in een loutere gemeenschappelijke markt, of, om het met
een beeld van Coen Teulings te zeggen, er is meer risico op uitslaande brand.22 Daarom is het
rationeel dat de lidstaten van een muntunie onderworpen worden aan ‘minimale kwaliteitseisen’
met betrekking tot de stabilisatiecapaciteit van hun nationale bestel.
Preventieve ‘minimale kwaliteitseisen’ (te vergelijken met verplichte vaccinatie) houden in dat
lidstaten geen structurele tekorten mogen opbouwen, want dan verliezen ze hun bewegingsruimte
om overheidstekorten te laten groeien bij een economische inzinking. Maar de kwaliteit van
12
werkloosheidssystemen moet ook aan minimale eisen voldoen. Dekken ze alle werknemers of laten
ze grote groepen onverzekerd zoals in Italië, wat uitlegt waarom de stabiliserende rol van
werkloosheidsuitkeringen in Italië zo beperkt is23? Zijn ze voldoende genereus om een stabiliserende
impact te hebben, zonder inactiviteitsvallen te veroorzaken? Een en ander illustreert dat
werkloosheidsuitkeringen de spreekwoordelijke neus van de kameel zijn: of ze een goede
schokdemper zijn, zonder ongunstige neveneffecten, hangt ook samen met de kwaliteit van het
activeringsbeleid, de hoogte van het netto-inkomen dat mensen kunnen verdienen aan de
onderkant van de arbeidsmarkt… Het gaat eigenlijk om een cluster van principes waar
werkloosheids- en werkgelegenheidsbeleid op een coherente manier moet aan beantwoorden.
Vaccinatie wordt gesubsidieerd, zowel in landen waar ze verplicht is en in landen waar ze niet
verplicht is, en dat is ook niet toevallig: het is een bekend gegeven uit de economische theorie dat je
goederen of diensten met positieve externaliteiten moet subsidiëren om hun verbruik op een
optimaal niveau te brengen. Nationale werkloosheidsstelsels subsidiëren is in de EU niet aan de
orde; maar het zou wel rationeel zijn een herverzekering te koppelen aan minimale kwaliteitseisen,
zodat lidstaten de kost ervan ook in zeer moeilijke omstandigheden kunnen betalen. Dat de EU een
federale begroting zal ontwikkelen zoals in de VS of Canada is een illusie; maar met een relatief
kleine verzekeringspremie kan je in dit domein hetzelfde nuttige effect bereiken als met een
omvangrijke begroting.
Hoe zou een interstatelijke verzekering in de EMU er uit zien? Tijdens de voorbije jaren zijn
verschillende voorstellen gepubliceerd, al dan niet gekoppeld aan de nationale
werkloosheidsstelsels.
24 Deze voorstellen komen er veelal op neer dat de lidstaten bijdragen betalen
aan een fonds, dat geld uitkeert aan overheden van lidstaten die getroffen worden door negatieve
schokken. In bepaalde varianten gaat het louter om een verzekering tegen zogenaamde
‘asymmetrische schokken’, en kan het fonds zelf nooit een tekort maken. Als alle landen getroffen
worden door een crisis, zullen landen die het minst getroffen zijn in dergelijk schema bijdragen
betalen voor landen die het meest getroffen zijn. Andere auteurs beschouwen dat als problematisch
omdat men solidariteit vraagt van landen die zelf ook een effect voelen van de crisis, wat politiek
moeilijk is en economisch niet zinvol. Zij voorzien daarom de mogelijkheid dat een stabilisatiefonds
tijdelijk schulden opbouwt, zodat het kan bijdragen aan stabilisatie bij schokken die de hele
eurozone op symmetrische wijze treffen. Bepaalde auteurs stellen mechanismen voor die
verhinderen dat er een herverdeling tot stand kan komen, dat wil zeggen de rekening die landen
aanhouden bij dit fonds moet na een tijd aangezuiverd worden. Sommige voorstellen koppelen de
interstatelijke transfers aan de evolutie van de werkloosheid in de lidstaten, en voorzien een
herverzekering, via begrotingstransfers, van de nationale werkloosheidssystemen. Andere
voorstellen gaan nog verder in deze koppeling aan werkloosheid: ze pleiten voor een rechtstreekse
Europese interventie in de werkloosheidsuitkeringen die individuele burgers krijgen. Zelf ben ik
betrokken in een grootschalig onderzoek hierover, onder leiding van het Centre for European Policy
Studies (CEPS), dat binnenkort opgeleverd wordt aan de Europese Commissie. Het is te vroeg om me
uit te spreken over de vraag of en hoe een interstatelijke verzekering gekoppeld moet worden aan
nationale werkloosheidsuitkeringen, en wat dan de beste benadering is. Wel is duidelijk dat de
complexiteit van een rechtstreekse interventie in nationale werkloosheidssystemen niet onderschat
mag worden. Het meest aangewezen lijkt een model dat de nationale werkloosheidssystemen
herverzekert via begrotingstransfers, dat permanente transfers ten voordele van bepaalde lidstaten
uitsluit en een structurele herverdeling van middelen tussen de landen (eerder dan een loutere
13
verzekering waar iedereen baat bij heeft) vermijdt. Eerder dan in te gaan op technische details wil ik
het hebben over de rationale voor dergelijke herverzekering en de afruil tussen solidariteit en
soevereiniteit – of beter, formele soevereiniteit – die hierbij ontstaat.
De rationale is een zaak van gezond boerenverstand: voorkomen is beter dan genezen. Het is niet zo
dat we vandaag geen solidariteit organiseren in de muntunie. Maar in de mate dat er tijdens de
voorbije jaren solidariteit tot stand kwam, was ze het resultaat van moeizame onderhandelingen
tussen regeringsleiders; solidariteit zat niet als een ex ante automatisme ingebakken in het Europese
systeem, ze kwam ex post tot stand. Dit heeft twee nadelen. In gelaagde politieke instellingen waar
groepen tegenover elkaar staan is het ex post organiseren van solidariteit snel conflictueus en
polariserend. Bovendien is ex post solidariteit duurder dan ex ante solidariteit als ex ante solidariteit
kan verhinderen dat de schade oploopt. Bij economische cycli is dat het geval: vermits economische
slingerbewegingen aangevuurd worden door verwachtingen, is de verwachting dat een
schokdemper zijn werk zal doen op zichzelf al een recept om zware schokken te voorkomen.25 Dat is
ook de reden waarom ‘private verzekeringsmechanismen’ via internationale kredietmarkten en
‘publieke verzekeringsmechanismen’ via begrotingstransfers complementair zijn, zoals we hoger
aanstipten: internationale kredietmarkten zullen meer vertrouwen hebben in het verloop van een
crisis wanneer ze weten dat een publieke verzekering de ergste schokken helpt dempten.
Een puzzel van solidariteit en soevereiniteit
U zal nu ongetwijfeld opwerpen dat dit allemaal rationeel mag zijn, maar in de praktijk hopeloze
political fiction blijft. Er heerst een diep onderling wantrouwen, weerstand tegen het delen van
middelen op het Europese niveau en grote vrees voor moral hazard (de vrees dat lidstaten
hangmatten eerder dan adequate werkloosheidsverzekeringen door de EU zullen laten subsidiëren).
We staan inderdaad voor een paradox: de VS consolideren zwakke solidariteitsmechanismen in de
staten met solidariteitsmechanismen op het federale niveau, en zijn zo een consequente muntunie.
De EU lukt er niet in om bestaande sterke solidariteitsmechanismen binnen de lidstaten te
ondersteunen met ex ante solidariteit op het Europese niveau.
Eerder dan daarover een klaagzang te houden, moeten we ons afvragen wat de obstakels zijn, en
wat dus de agenda is voor het politieke debat en voor relevant onderzoek. Politiek gaat het om een
moeilijke puzzel: in eender welk schema dat grotere stabiliteit in de muntunie beoogt, in ieders
voordeel, is het zaak om ‘gelijk over te steken’ in het delen van soevereiniteit en het delen van
risico’s; maar hoe doe je dat als je elkaar niet vertrouwt? Ik leg de verschillende puzzelstukjes van dit
klassieke ‘gevangenendilemma’ daarom nog eens op een rij.
Een solidair verzekeringsmechanisme voor schokken van tijdelijke aard biedt geen oplossing voor
een mogelijke structurele scheefgroei tussen de lidstaten. Het blijft dus nodig om de structurele
begrotingspositie van de lidstaten te bewaken, net als hun kostencompetitiviteit. Los van de vraag
hoe best opgetreden wordt bij structurele divergenties (het antwoord is: symmetrisch, met een
spreiding van de aanpassingslast26) weten we dat effectief optreden een inperking van de nationale
soevereiniteit veronderstelt. Nu kan een solidair verzekeringsstelsel tegen cyclische schokken wel
bijdragen tot de politieke aanvaardbaarheid van relatief strakke regels met betrekking tot
14
competitiviteit en structurele begrotingsposities; de laatste kunnen ook transparanter worden
wanneer de nood aan ‘flexibiliteit’ in de regels wordt opgevangen via een verzekeringsschema.
Solidariteit betekent dat we indringen op elkaars sociale terrein, om twee redenen. Een
herverzekering van nationale schokdempers is des te effectiever wanneer de nationale
schokdempers zelf goed functioneren. Het is logisch om minimumeisen met betrekking tot de
stabiliserende kwaliteit van nationale werkloosheidsuitkeringen en herverzekering aan elkaar te
koppelen. Dit gaat om de kwaliteit van sociale rechten zoals die klassiek begrepen worden door
vakbonden en sociale bewegingen, en dat kan gezien worden als een positieve sociale agenda voor
de EU; maar we komen wel op het gevoelige terrein van de sociale zekerheid. De tweede reden
waarom solidariteit onvermijdelijk ‘indringend’ is, is de volgende: herverzekering – zoals eender welk
verzekeringsmechanisme – leidt tot een risico van moral hazard. Moral hazard betekent dat diegene
die verzekerd wordt, zijn gedrag aanpast, minder risicoschuw wordt en de te compenseren risico’s
dus groter maakt.
Moral hazard is onvermijdelijk: wie geen enkel risico op moral hazard wenst, kan geen
verzekeringssysteem organiseren. Het risico op moral hazard kan aanzienlijk ingeperkt worden door
financiële mechanismen. Een Europese herverzekering kan gebaseerd worden op de mate waarin
werkloosheid in landen afwijkt van het eigen nationale profiel uit het verleden, zodat structurele
niveauverschillen tussen landen geen rol spelen. De ‘drempel’ die overschreden moet worden
vooraleer het fonds geld uitkeert kan streng gedefinieerd worden, zodat het fonds alleen bij ernstige
schokken tussenkomt. Het fonds kan een recuperatiesysteem voorzien waardoor transfers ten
voordele van een lidstaat na een te bepalen tijd moeten stoppen en uiteindelijk terugbetaald
worden… Hoe stringenter dergelijke bepalingen zijn, hoe zwakker het verzekeringsmechanisme,
maar ze kunnen noodzakelijk zijn voor het politieke draagvlak. Moral hazard kan echter ook
verminderd worden door minimumeisen met betrekking tot de kwaliteit van het activerings- en
werkgelegenheidsbeleid in de lidstaten; als deze minimumeisen effectief impact hebben op het
nationale beleid, dan ontstaat er meer ruimte voor een krachtig verzekeringsmechanisme.
Europa is een unie van welvaartsstaten, die niet de roeping heeft een federale welvaartsstaat te
worden. Maar we komen uit bij een spanning die bekend is in federale welvaartsstaten, waar
verantwoordelijkheden voor werkloosheid, bijstand en werkgelegenheidsbeleid zich op verschillende
bestuursniveaus situeren: als de centrale overheid verantwoordelijk is voor
werkloosheidsuitkeringen terwijl deelstaten, provincies, regio’s of gemeenten verantwoordelijk zijn
voor activering, ontstaat er een institutioneel risico op moral hazard. Niet alleen de VS, maar ook
Canada, Duitsland, België, Oostenrijk, Zwitserland… vormen interessant laboratoria in dit opzicht.
Een gedetailleerde studie leert dat institutionele moral hazard in al deze landen, expliciet of
impliciet, een aandachtspunt is van politiek en beleid, en dat een gamma van oplossingen bestaat:
minimumeisen, min of meer complexe financieringsmodellen, rechtstreekse controle via
coördinatiemechanismen….
27
. Sinds het lanceren van de Europese Werkgelegenheidsstrategie in
1997 is ‘coördinatie’ een bekend terrein in de Unie, en de Jeugdgarantie van 2014, die aansluit bij de
traditie van de Werkgelegenheidsstrategie, zou je kunnen beschouwen als een Europese
‘kwaliteitsborging’ inzake activering. Deze mechanismen zijn te soft om als waarborg te kunnen
gelden voor een Europese herverzekering van nationale werkloosheidssystemen. Maar een Europese
herverzekering kan ook de trigger zijn om ze ambitieuzer en strakker te maken, vanuit een klassieke
‘voor wat hoort wat’ redenering. Daar komen bindende afspraken aan te pas, maar bindende
afspraken kunnen ruimte laten voor veel diversiteit in de uitwerking: de essentie is dat afgesproken
15
richtlijnen gerealiseerd worden, niet dat ze gedetailleerd zijn. Het Europese sociale model mag geen
eenheidsworst zijn, maar over bepaalde ingrediënten moeten wel heldere afspraken bestaan.
Een basisconsensus over het sociale model is noodzakelijk
Mijn betoog in de vorige sectie illustreert een bredere vaststelling. Terwijl de zoektocht naar een
heldere omschrijving van ‘het Europese sociale model’ tien jaar geleden nog kon afgedaan worden
als een nuttige maar niet echt noodzakelijke oefening, is dit vandaag een existentiële kwestie
geworden voor de Unie. De nood om een basisconsensus te ontwikkelen over het sociale model
geldt niet alleen voor de leden van de muntunie, maar ik concentreer me hier op de specifieke
argumenten voor de muntunie.28
Economische handboeken leggen de voordelen en de nadelen van de monetaire eenmaking uit in
termen van trade-offs (een trade-off is een afruil tussen twee eigenschappen: heb je meer van het
ene, dan volstaat minder van het andere). Leden van een muntunie worden geconfronteerd met een
trade-off tussen symmetrie en flexibiliteit. Symmetrie verwijst naar gelijklopende evoluties in
output, lonen en prijzen. Flexibiliteit heeft betrekking op loonflexibiliteit en interregionale en
internationale arbeidsmobiliteit: die bepalen bij een zogenaamde ‘asymmetrische schok’ het interne
bijsturingsvermogen van een land. Minder symmetrie maakt meer flexibiliteit noodzakelijk: hoe
minder symmetrie er is tussen landen van een muntunie, hoe groter het vereiste binnenlandse
aanpassingsvermogen moet zijn om het voordeel van de monetaire unie te behouden. Er is ook een
tweede trade-off, waarover we het al hadden in de vorige sectie: als asymmetrische schokken
kunnen opgevangen worden door financiële transfers tussen de lidstaten, dan is de flexibiliteit die
ervoor nodig is beperkt. Landen die een duurzame muntunie willen vormen moeten overeenkomen
wat symmetrie betekent, en welke rol flexibiliteit, mobiliteit en begrotingstransfers spelen in het
stabiliseren van de muntunie. Keuzes inzake symmetrie, flexibiliteit, mobiliteit en financiële transfers
zijn sociaal niet neutraal. De trade-offs die een muntunie met zich meebrengt, dwingen de lidstaten
tot een consensus over de grote principes van het sociale bestel waarop deze muntunie steunt.
Neem symmetrie inzake de ontwikkeling van loonkosten. Die is nodig in een muntunie, maar we
hebben geleerd dat ze niet vanzelf tot stand komt: blootstelling aan marktwerking zorgt er niet
vanzelf voor. Er is een ‘zichtbare hand’ nodig heeft die symmetrie nastreeft met betrekking tot
loonstijgingen. Men moet het dus eens worden over een richtsnoer dat iedereen in de pas laat
lopen: een voorbeeld van zo’n richtsnoer is een ‘gouden regel’ die nationale loonsverhogingen
koppelt aan nationale productiviteitsverhogingen. Dit impliceert een uitspraak over een cruciaal
verdelingsvraagstuk – tussen arbeid en kapitaal – in het sociale bestel van de lidstaten. Bovendien
hebben lidstaten arbeidsmarktinstellingen nodig die loonsverhogingen kunnen coördineren: de
zichtbare hand moet doeltreffend zijn.29
Flexibiliteit is een containerbegrip. Minder gereguleerde arbeidsmarkten, tijdelijke schokdempers als
Kurzarbeit (arbeidsduurvermindering) in Duitsland, een hoogopgeleid en polyvalent arbeidsaanbod –
het zijn allemaal verschillende wegen naar arbeidsmarktflexibiliteit. Een ‘hoogwaardige weg’ naar
arbeidsmarktflexibiliteit, die inzet op beroepsvaardigheden en verbetering in de arbeidsorganisatie,
staat tegenover een ‘laagwaardige weg’, die alleen maar op arbeidsmarktderegulering berust.
Keuzes die landen daarin maken hebben invloed op keuzes in andere landen. Bovendien scoren niet
16
alle systemen van arbeidsmarktregulering even goed voor de combinatie van flexibiliteit, coördinatie
in het loonoverleg, en stabiliteit (dat een grote groep werkenden niet goed verzekerd is, schaadt
misschien niet de flexibiliteit maar is niet goed vanuit het oogpunt stabiliteit). Daarom is de werking
van arbeidsmarkten een gemeenschappelijke zorg in een monetaire unie. Dat betekent niet dat de
EU haar lidstaten in detail moet adviseren over de organisatie van hun arbeidsmarkt. Maar er is een
grens aan de sociale diversiteit waaraan een monetaire unie zich kan aanpassen, niet met betrekking
tot de details van de arbeidsorganisatie, maar met betrekking tot fundamentele kenmerken.30 De
muntunie heeft een sociale basisconsensus nodig.
Een Europese pijler van sociale rechten
Zijn er perspectieven om aan dergelijke consensus te werken? Op 8 maart 2016 heeft de Europese
Commissie een brede raadpleging gestart en een eerste voorlopige omschrijving gepresenteerd van
wat de ‘Europese pijler van sociale rechten’ moet worden. Dit initiatief maakt deel uit van de
werkzaamheden van de Commissie ‘voor een diepere en billijkere muntunie’, in opvolging van het
Verslag van de Vijf Voorzitters van de Europese instellingen over de Voltooiing van de Muntunie.
31
Het initiatief is gericht op de eurozone, maar andere lidstaten kunnen instappen als zij dat willen. De
terminologie ‘rechten’ is enigszins verwarrend, omdat het in essentie gaat om benchmarking, zoals
de Commissie zelf aangeeft: ‘De voorgestelde beginselen komen niet in de plaats van bestaande
rechten, maar kunnen een oplossing aanreiken om de prestaties van het sociaal en
werkgelegenheidsbeleid in de lidstaten te beoordelen en deze in de toekomst beter op elkaar af te
stemmen en aldus te verbeteren. (…) Eens de pijler tot stand zal zijn gekomen, zou deze het
referentiekader moeten worden om de prestaties op het vlak van werkgelegenheid en de sociale
prestaties van de deelnemende lidstaten te monitoren, hervormingen op nationaal niveau te
stimuleren en, meer in het bijzonder, als kompas te dienen voor hernieuwde convergentie in de
eurozone.’ De beleidsgebieden zijn in drie hoofdthema’s gegroepeerd: gelijke kansen en toegang tot
de arbeidsmarkt; billijke arbeidsvoorwaarden; adequate en duurzame sociale bescherming en
toegang tot essentiële diensten van hoge kwaliteit.
Dit initiatief van de Commissie beantwoordt potentieel aan de behoefte die ik geschetst heb. Een
breed debat over dergelijke ‘pijler van sociale rechten’ kan bijdragen tot de noodzakelijke
basisconsensus. Tegelijkertijd is het een initiatief met een hoog risicogehalte. Indien het ervaren
wordt als een heruitgave van bestaande Europese coördinatiestrategieën, zoals de Europese
Werkgelegenheidsstrategie en de Open Coördinatie voor sociale bescherming en insluiting, dan zal
het geen nieuw momentum creëren; het heersende scepticisme over de sociale betekenis van de
Unie zal er dan alleen door versterkt worden. Opdat dit initiatief impact zou hebben, lijken drie
voorwaarden belangrijk. Ten eerste, moet een pijler van sociale rechten uiteindelijk voorwerp
uitmaken van overleg tussen politieke leiders en sociale partners op het hoogste niveau. Zoals de EU
zich voorzien heeft van een fiscal compact (begrotingspact) zou er ook een ‘sociaal pact’ moeten
afgesproken worden. Ten tweede, lijkt het me aangewezen een onderscheid te maken tussen
domeinen waarin op basis van bestaande Europese bevoegdheden effectieve rechten, in de
juridische betekenis van het woord, tot stand kunnen komen (zoals arbeidsvoorwaarden) en
domeinen waar de Unie over minder bevoegdheden beschikt. In domeinen waar de Unie wetgevend
kan optreden mag het wetgevende initiatief niet in verdrukking geraken; in domeinen waar dat
17
minder evident is, kan wel een indringende benchmarking van instrumenten en resultaten
georganiseerd worden, die verder gaat dan wat nu bestaat in de diverse coördinatieprocessen.
32 Ten
derde, denk ik dat dit initiatief op een bepaald ogenblik uitdrukkelijk gekoppeld moet worden aan
‘hardere’ initiatieven zoals de voorbereiding van een Europees stabilisatie-instrument; daardoor zou
de politieke betekenis èn gevoeligheid ervan veel groter worden.
Wederkerigheid en grensoverschrijdende mobiliteit
Mijn pleidooi is gebaseerd op wederkerigheid: een solidaire verzekering van risico’s met strenge
eisen waar de verzekerden moeten aan voldoen. Een Europese toepassing van ‘voor wat hoort wat’
op het niveau van de lidstaten, zo u wil. ‘Wederkerigheid’ is echter een iets rijker begrip. Samuel
Bowles definieert ‘sterke wederkerigheid’ als de bereidheid om samen te werken en te delen met
andere mensen die dezelfde ingesteldheid hebben, zelfs al levert dit geen individueel netto-voordeel
op.33 Wederkerigheid gaat verder dan het ‘verlichte eigenbelang’, maar is wel ‘voorwaardelijk’.
Wederkerigheid, zo opgevat, is het cement van de bescherming die nationale welvaartsstaten
bieden. Het komt er op neer het ‘voor wat hoort wat’ principe in de juiste dosis toe te passen: ‘voor
wat hoort wat’ kan verworden tot een hardvochtig mantra, zonder oog voor het feit dat mensen ook
recht hebben op mededogen. Een overdosis kan ook leiden tot een allesoverheersend wantrouwen,
waarbij een obsessie voor moral hazard die ons blind maakt voor de voordelen van onderlinge
verzekeringen. Zoals wederkerigheid het cement is van welvaartsstaten, moet het nut van
wederkerigheid, in de gepaste dosis, ons inspireren voor de EU. Zo zouden we het
wederkerigheidsprincipe ook moeten toepassen op de lopende debatten over grensoverschrijdend
verkeer. Ik illustreer dit kort.
De EU is gebouwd op een principe van niet-discriminatie tussen Europese burgers: het sociale beleid
mag een Pool in Nederland niet anders behandelen dan een Nederlander in Nederland. Dat betekent
niet dat een Europese burger in Nederland zonder bestaansmiddelen mag aankomen en dan meteen
het recht heeft op sociale bijstand: Europa legt dat soort onmiddellijke en onvoorwaardelijke
generositeit niet op, in tegenstelling tot wat mensen denken. Maar een Pool die in Nederland werkt
bouwt dezelfde sociale rechten op als een Nederlander die in Nederland werkt: hij wordt
opgenomen in de solidariteit die Nederland organiseert. Dat maakt grensoverschrijdende mobiliteit
mogelijk. Het concretiseert een idee van Europees burgerschap. Maar het rechtvaardigt ook dat voor
de Pool die in Nederland werkt dezelfde sociale bijdragen worden betaald als voor de Nederlander.
Het rechtvaardigt dat we op Nederlands grondgebied geen concurrentie toelaten tussen het Poolse
sociale zekerheidssysteem (dat goedkoper is) en het Nederlandse.
Dat is nochtans precies wat er gebeurt bij ‘detachering’. Die techniek laat toe dat de Pool
onderworpen blijft aan de Poolse sociale zekerheid. Detachering is een uitzondering op een
grondprincipe van de EU. Ter wille van korte opdrachten in het buitenland is zo’n uitzondering nodig,
maar ze is te breed en slecht gecontroleerd. Er ontstaat oneerlijke concurrentie omdat essentiële
loon- en arbeidsvoorwaarden die gelden in het gastland geschonden worden. Daarom vragen een
aantal lidstaten, zoals België en Nederland, dat de Unie die detachering onder controle brengt. Deze
discussie loopt moeizaam. Een initiatief de Commissaris Thyssen in maart 2016 genomen heeft, is
intussen door een grote groep van nieuwe lidstaten (en Denemarken) afgewezen.
18
Cameron wil Europeanen die in het Verenigd Koninkrijk als werknemer aan de slag zijn en géén
gebruik maken van detachering kunnen uitsluiten van specifieke Britse sociale voordelen. Hij wil dus
een afwijking van het niet-discriminatieprincipe. Dit heeft alles te maken met de grote inspanning
die de Britse overheid doet om de koopkracht te ondersteunen van mensen die werken aan een laag
loon, bovenop het loon dat de werkgevers betalen. De redenering van Cameron is dat dit Britse
systeem mensen aantrekt vanuit heel Europa, op kosten van de Britse belastingbetaler. Figuur A1 in
de bijlage illustreert dat de inspanning van de Britse overheid inderdaad groot is, maar tegelijkertijd
blijkt dat het netto-inkomen van mensen die met een minimumloon werken in Groot-Brittannië niet
hoger ligt dan in andere landen; ook andere landen doen een vergelijkbare inspanning op basis van
publieke middelen, bovenop wat werkgevers doen. In deze zin is het feitelijke argument van
Cameron niet helemaal overtuigend. De Brexit-discussie illustreert vooral hoe sterk de idee dat de
Britten hiermee te genereus zijn voor Europese migranten kan wegen in het debat. Zoals ik hoger
zegde, is de invloed van Europeanisering op het politieke draagvlak voor herverdeling in
welvaartsstaten geen kwestie van natuurwetten; opvattingen spelen een cruciale rol en bepalen
mee het draagvlak. David Cameron heeft nu verkregen dat Europeanen die in het Verenigd
Koninkrijk werken eventueel gedurende vier jaar van dit voordelige systeem uitgesloten kunnen
worden. De voorwaarden die afgesproken zijn met Cameron zijn streng, en de speelruimte die de
Britten krijgen is duidelijk afgebakend. Maar het gaat wel om een fundamentele afwijking van
gangbare Europese principes. De discussie over de kinderbijslag is genuanceerder.
34
Het debat over deze kwesties wordt in toenemende mate gevoerd wordt op basis van korte-termijn
overwegingen, zonder principieel kompas. Lidstaten zoals Polen willen dat er zo weinig mogelijk
beperkingen zijn op detachering (want dat komt Polen economisch goed uit), en tegelijkertijd willen
zij het grondprincipe, waar detachering de uitzondering op vormt, zo min mogelijk laten aantasten
(want dat betekent sociale achteruitgang voor Polen). Zij eten dus graag uit twee principieel strijdige
ruiven. De Nederlandse regering klaagt terecht over misbruik van detachering naar Nederland van
werknemers Oost- en Centraal-Europa, omdat dit het Nederlandse sociale bestel ondermijnt.
Tegelijkertijd heeft Premier Rutte gezegd dat er veel goeds zat in de eisen van David Cameron. De
Nederlandse positie komt er op neer dat men zelf graag van twee walletjes zou eten: Polen die hier
werken moeten bijdragen betalen voor het Nederlandse sociale bestel; maar dezelfde Polen moeten
niet denken dat ze zomaar alle sociale voordelen kunnen krijgen die Nederlandse werknemers
krijgen… Dat schendt niet alleen een elementair principe van wederkerigheid, het maakt het
moeilijker om een verstandig compromis te vinden met de Oost- en Centraal-Europese regeringen
over de detacheringskwestie. 35 Eigenlijk zouden de Nederlanders aan de Polen moeten zeggen: ‘Wij
zullen Polen die in Nederland werken op geen enkele manier discrimineren, maar, begrijp dat wij de
financiële basis van dit genereuze sociale bestel niet willen laten ondermijnen door een
ongebreidelde toepassing van detachering.’
Als dergelijke wederkerigheid het principiële uitgangspunt zou zijn, dan maken we uiteindelijk, voor
Polen zowel als Nederlanders, een betere deal. Als zowel detachering als afwijkingen op het nondiscriminatieprincipe
om zich heen zouden grijpen, dan evolueren we op termijn voor heel Europa
naar een lager niveau van sociale bescherming. Het principiële kompas van wederkerigheid is dus
belangrijk, vanwege de resultaten die het op termijn produceert.
19
Een Europese Sociale Unie
De grondleggers van het Europese project waren ervan overtuigd dat economische integratie op zich
zou bijdragen tot de ontwikkeling van rijke nationale welvaartstaten. De zorg voor het sociale beleid
kon je volgens hen met een gerust gemoed grotendeels aan het nationale niveau overlaten. De
geschiedenis heeft hen geen ongelijk gegeven, ten minste tot halverwege de jaren 2000. Maar de
crisis dwingt ons om opnieuw na te denken over de volgende vraag: hoe kan de EU een succesvolle
unie van bloeiende welvaartstaten zijn? Mijn pleidooi is niet dat de EU zelf een welvaartstaat zou
worden. Maar een herstel van een soeverein sociaal beleid in de lidstaten terwijl de EU zich alleen
nog beperkt tot een economisch en monetair beleid is geen optie, tenzij we illusies willen
onderhouden. We hebben een coherent concept van een Europese Sociale Unie nodig.
Ik gebruik de uitdrukking ‘sociale unie’ weloverwogen om drie redenen. In de eerste plaats nodigt dit
ons uit een helder concept voor te stellen in tegenstelling tot het veeleer vage begrip van ‘een
sociaal Europa’, dat vaak opduikt in discussies over de EU. Ten tweede geeft het ook een signaal dat
we verder moeten kijken dan de gebruikelijke oproep om ‘een sociale dimensie’ aan de EU toe te
voegen. Beweren dat de EU vandaag geen sociale dimensie heeft, houdt immers geen steek. De
coördinatie van sociale zekerheidsrechten voor mobiele werknemers, normen voor gezondheid en
veiligheid op de werkplaats, sommige richtlijnen over de rechten van werknemers… ze dragen
allemaal bij tot een niet onbeduidend sociaal acquis, het resultaat van vijftig jaar kleine stapjes
vooruit. De EU ontwikkelde ook een soliede wettelijke basis om discriminatie tussen EU-burgers te
bestrijden. Een pleidooi voor een Europese Sociale Unie ontkent dat positieve acquis niet. Hoewel de
volgende stappen die we moeten zetten er op voortbouwen, beantwoorden ze wel aan een nieuwe
uitdaging. We moeten het nieuwe van die uitdaging begrijpen: ze behelst meer dan alleen maar het
toevoegen van ‘een sociale dimensie’. Ten derde is de klemtoon op een Sociale Unie geen toeval.
Een Europese Sociale Unie is geen Europese Welvaartstaat: het is een Unie van nationale
Welvaartstaten, met onderling verschillende historische erfenissen en instellingen. Een unie van
nationale welvaartstaten meer tastbare solidariteit tussen die welvaartstaten als collectieve
entiteiten, op basis van wederkerigheid. Maar haar doelstelling is niet om een interpersoonlijke
herverdeling te organiseren tussen individuele Europese burgers over nationale grenzen heen. Ook
zou een unie van welvaartstaten subsidiariteit als een fundamenteel organisatorisch principe blijven
toepassen.36 Convergentie is niet hetzelfde als harmonisatie.
De kernidee kan als volgt worden samengevat: een Sociale Unie zou nationale welvaartstaten
ondersteunen op een systemisch niveau in sommige van hun belangrijkste functies en de
ontwikkeling van de nationale welvaartstaten oriënteren – via algemene sociale normen en
doelstellingen, terwijl ze de uitwerking en de instrumenten van het sociaal beleid aan de lidstaten
overlaat – op basis van een operationele definitie van ‘het Europese sociaal model’. Met andere
woorden, Europese landen zouden samenwerken in een unie met een expliciet sociaal doel –
vandaar de uitdrukking ‘Europese Sociale Unie’.
Ik heb de klemtoon gelegd op de nood aan stabilisatie, maar ik had ook andere voorbeelden kunnen
geven van functies van welvaartstaten die ondersteund moeten worden door een Sociale Unie. Denk
bijvoorbeeld aan het vastleggen van Europese spelregels voor de belastingen op vennootschappen,
zodat regeringen een evenwichtig fiscaal bestel kunnen handhaven.
20
Politiek gaat het om een moeilijke puzzel: het zou in ieders voordeel zijn dat we ‘gelijk oversteken’ in
het delen van soevereiniteit en het delen van risico’s; maar hoe doe je dat als je elkaar niet
vertrouwt en denkt dat je steeds meer greep op je eigen nationale situatie verliest? Dat laatste
vormt de kern van het debat: de EU is synoniem geworden met verlies aan invloed, verlies aan
‘greep op de situatie’. Als we niet bereid zijn risico’s en soevereiniteit te delen, zullen we steeds
meer ‘greep op onze eigen situatie’ verliezen. Risico’s en soevereiniteit moeten gedeeld worden om
effectief beleidsvermogen te heroveren. De inzet is dat nationale beleidsmakers zo sterker worden,
eerder dan zwakker.
Envoi
Ik had het tijdens deze lezing vaak over de VS. De VS vormen een interessant vergelijkingspunt dat
ons doet nadenken over gebreken in de architectuur van de EU. Maar ik beschouw de VS nochtans
niet als ‘na te volgen voorbeeld’, noch qua staatsstructuur, noch qua sociaal model. We bevinden
ons met de EU op onontgonnen terrein: er bestaat geen voorbeeld in de wereld van een ‘unie van
welvaartsstaten’, zoals de EU dat zou moeten zijn. Hier ligt bijgevolg ook een belangrijk terrein voor
academisch onderzoek, zowel op normatief als empirisch vlak. Dat is ook de agenda die ik als
universiteitshoogleraar verder wil ontwikkelen.
Bij het einde van deze oratie wil ik een bijzonder woord van dank uitspreken ten aanzien van het
College van Bestuur van de Universiteit van Amsterdam voor het in mij gestelde vertrouwen. Ik wil
Dymph van den Boom, de vorige rector die me aansprak voor deze functie, danken voor het
initiatief, evenals Louise Gunning die op dat ogenblik voorzitter was van het College van Bestuur. Ik
wil ook Brian Burgoon en Jonathan Zeitlin, directeuren van AISSR en Access Europe, danken voor de
aanmoediging en het warme welkom. Heel wat mensen ben ik dank verschuldigd omdat ze me
geholpen hebben de ideeën die ik vandaag vertolkte op punt te stellen; te veel mensen om ze
allemaal bij naam te noemen. Ik denk dan in het bijzonder aan de collega’s van de Universiteiten van
Leuven en Antwerpen. Maar ik denk vandaag ook aan mijn eerste ‘baas’, Professor Herman Van der
Wee, die me in een breed historisch perspectief geleerd heeft hoe belangrijk internationale
instellingen zijn voor nationale ontwikkelingen. Tenslotte wil ik mijn familie danken, mijn moeder,
broer en zussen voor hun voortdurende steun. En wie ik zeker wil danken is mijn echtgenote Gerd:
niet alleen voor haar steun en geduld, maar ook omwille van de kritische spiegel die ze vaak
voorhoudt.
Ik heb gezegd.
21
Bijlage: de impact van minimumlonen, belastingen, bijdragen en uitkeringen voor de koopkracht
van huishoudens
Figuur A1 brengt het netto-inkomen in beeld van een koppel waar één inkomen verdiend wordt op
het niveau van het minimumloon. We maken een onderscheid tussen een koppel zonder kinderen
en een koppel met twee kinderen.
Bron : CSB MIPI Databank Versie 3/2013; zie Van Mechelen et al. (2011)
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
LU IE AT FI UK DE FR NL DK BE IT SI EL CZ ES SK EE PL HU LT PT LV RO BG
Figuur A1: inkomen van een koppel, met één minimumloon
Netto besteedbaar inkomen, koppel met 2 kinderen
Netto besteedbaar inkomen, koppel zonder kinderen
Bruto arbeidsinkomen (loon)
22
Bibliografie
Anderson, K.M., Social Policy in the European Union, Palgrave Macmillan, 2015
Allard, C., J. Bluedorn, F. Bornhorst en D. Furceri, ‘Lessons from the crisis: minimal elements for a
fiscal union in the euro area’, in: C. Cottarelli en M. Guerguil (red.), Designing a European Fiscal
Union. Lessons from the experience of fiscal federations. Abingdon : Routledge, 2015
Atkinson, A.B., Inequality. What Can Be Done?, Oxford: Oxford University Press, 2015
Beblavy, M., G. Marconi en I. Maselli, A European Unemployment Benefit Scheme. The rationale and
the challenges ahead, CEPS Special Report No. 119, 2015
Bowles, S., in samenwerking met C. Fong, H. Gintis, A. Jayadev en U. Pagano, Essays on the New
Economics of Inequality and Redistribution, Cambridge: Cambridge University Press, 2012
Burgoon, B. Political Economy of Re-embedding Liberalism, oratie uitgesproken te Amsterdam, 6 juni
2013
Burgoon, B. , ‘Immigration, Integration, and Support for Redistribution in Europe’, World Politics, 66,
p. 365-405, 2014
Cantillon, B. en S. Marchal, Decent Income for the Poor: Which Role for Europe?, Improve Final
Conference Paper, Antwerpen, 4 februari 2016
Cantillon, B., S. Marchal en C. Luigjes, Decent Income for the Poor: Which Role for Europe?, Improve
Working Paper 15/20, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, Antwerpen, 2015
Cantillon, B. en F. Vandenbroucke (red.), Reconciling Work and Poverty Reduction – How Successful
Are European Welfare States?, Oxford: Oxford University Press, 2014
Dolls, M., C. Fuest en A. Peichl, ‘Automatic Stabilizers and Economic Crisis: US vs. Europe’, Journal of
Public Economics, 96(3-4), p. 279-294, 2012
European Commission, Employment and Social Developments in Europe 2015, Brussel: Europese
Commissie, 2016.
Esser, I., T. Ferrarini, K. Nelson, J. Palme en O. Sjöberg, Unemployment Benefits in EU Member States.
Rapport voor de DG Werkgelegenheid, Sociale zaken en Inclusie (EMPL), Europese Commissie, 2013
Furceri, D. en A. Zdziencicka, The Euro Area Crisis: Need for a Supranational Fiscal Risk Sharing
Mechanism ?, IMF Working Paper 13/198, 2013
Gill, I.S. en M. Raiser, Golden growth. Restoring the Lustre of the European Economic Model,
Washington: de Wereldbank, 2012
Goedemé, T. en D. Collado, ‘The EU Convergence Machine at Work. To the Benefit of the EU’s
Poorest Citizens?’, Journal of Common Market Studies, p. 1-17, 2016.
International Labour Organization, ‘Social Aspects of European Economic Co-operation. Report by a
Group of Experts’ (samenvatting), International Labour Review, 74 (2), p. 99-123, 1956
Europese Commissie, De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie. Verslag van JeanClaude
Juncker in nauwe samenwerking met Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi en
Martin Schulz, Europese Commissie, 2015.
23
Leibfried S., ‘Social Policy. Left to the Judges and the Markets?’, in: H. Wallace, M.A. Pollack en A.
Young A. (red.), Policy-Making in the European Union, 7th edition, Oxford: Oxford University Press, p.
263-292, 2015
Oksanen, H., Smoothing Asymmetric Shocks vs. Redistribution in the Euro Area: A Simple Proposal for
Dealing with Mistrust in the Euro Area, CESifo Working Paper No. 5817, maart 2016.
Rhodes, M., ‘Employment Policy. Between Efficacy and Experimentation’, in: H. Wallace, M.A.
Pollack en A. Young A. (red.), Policy-Making in the European Union, 7th edition, Oxford: Oxford
University Press, p. 293-318, 2015
Salverda, W., B. Nolan, D. Checchi, I. Marx, A. McKnight, I.G. Toth en H. van de Werfhorst (red.),
Changing Inequalities in Rich Countries. Analytical and Comparative Perspectives, Oxford: Oxford
University Press, 2014
Scharpf, F., The Asymmetry of European Integration, or Why the EU cannot be a social market
economy. KFG Working Paper, No. 6, 1-35. Berlijn: KFG – Kolleg-Forschergruppe ‘The Transformative
Power of Europe’, 2009
SEO, Grensoverschrijdend Aanbod van Personeel: Verschuivingen in Nationaliteit en Contractvormen
op de Nederlandse Arbeidsmarkt 2001-2011. Onderzoek in opdracht van het Nederlandse Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek, 2014
Strauss, R., The history and debate in Europe on a European Unemployment Benefits Scheme, Paper
presented at the APPAM Conference on Inequalities: Addressing the Growing Challenge for
Policymakers Worldwide, London, 13-14 June, 2016.
Teulings, C. ,’De Toekomst van Europa: Een essay over schuld, moraal en solidariteit’, Management
& Organisatie, 5(6), p. 33-38, 2014
Van Mechelen, N., S. Marchal, T. Goedemé, I. Marx en B. Cantillon, The CSB-Minimum Income
Protection Indicators dataset (CSB-MIPI), CSB Working Paper Series CSB WP 11/05, Antwerpen:
Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, 2011
Vandenbroucke, F. en J. Vinck, ‘Child poverty risks in Belgium, Wallonia and Flanders: Accounting for
a worrying performance’, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 57(1), p. 51-98, 2015
Vandenbroucke, F. en D. Rinaldi, ‘Social inequalities in Europe. The challenge of convergence and
cohesion’, in: Vision Europe Summit Consortium (eds.): Redesigning European welfare states. Ways
forward, Gütersloh (http://www.vision-europe-summit.eu/), p. 38-77, 2015
Vandenbroucke, F., ‘Europa: de sociale uitdaging. Een breder en sociaal doel is geen luxe meer voor
de Unie, maar noodzaak’, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 54 (1/2012), p. 197-238, 2013
Vandenbroucke, F., ‘The Case for a European Social Union. From Muddling Through to a Sense of
Common Purpose’, in: B. Marin(red.), The Future of Welfare in a Global Europe, Ashgate: Aldershot
UK, p. 489-520, 2015
Vandenbroucke, F., ‘Comparative Social Policy Analysis in the EU at the Brink of a New Era’, Journal
of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, p. 1–13, 2016
Vandenbroucke, F. en B. Vanhercke, A European Social Union: Ten Tough Nuts to Crack, Background
Report for the Friends of Europe High-Level Group on ‘Social Union’, Brussel: Friends of Europe, 2014
24
Vandenbroucke, F. en C. Luigjes, Institutional moral hazard in the multi-tiered regulation of
unemployment and social assistance benefits and activation. A summary of eight country case
studies, Brussel: Centre for European Policy Studies, 2016
1
Ik dank Anne Van Lancker, Natascha Van Mechelen, Sarah Marchal, Michael Jungen, Jan Vandenbroucke,
Christina Grauls, Chris Luigjes, Bea Cantillon en Brian Burgoon voor punctueel commentaar en hulp, en de
medewerkers van het Centre for European Policy Studies (CEPS) voor de stimulerende discussies over
herverzekeringen van nationale werkloosheidsuitkeringen tijdens de voorbije maanden.
2
Zie Scharpf (2009) voor een synthese van de opvatting die hij daarover ontwikkelde in een reeks van
belangrijke publicaties. Ik situeer deze opvatting in een breder geheel van analyses over de sociale impact van
de EU in Vandenbroucke (2013).
3
De uitdrukking ‘convergentie-machine’ is ontleend aan Gill en Raiser (2012)
4
Ohlin, een Nobelprijswinnaar economie, is vooral bekend voor zijn werk over internationale handel,
samengevat in het Heckscher-Ohlin theorema; hij was ook een Zweedse politicus en partijvoorzitter. Het
rapport werd gepubliceerd door de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO, 1956)
5
Ik schrijf ‘in grote mate’, omdat de zich ontwikkelende Europese Economische Gemeenschap marktintegratie
op bepaalde terreinen wel gekoppeld heeft aan sociale harmonisatie op een hoog niveau, met name inzake
veiligheid en gezondheid op het werk in de jaren ’80 en ’90. Een overzicht van het sociale beleid dat de Unie
ontwikkelde vindt men in Vandenbroucke en Vanhercke (2014), Anderson (2015), Leibfried (2015) en Rhodes
(2015).
6
Het gaat om het ongewogen rekenkundige gemiddelde van de cijfers van de (lid)staten, dat wil zeggen
zonder rekening te houden met de uiteenlopende omvang van de (lid)staten.
7
De cijfers voor de EU zijn gebaseerd op EU SILC 2014 (Eurostat); de cijfers voor de VS op data van Bureau of
the Census. De onderliggende cijfers voor de EU en de VS zijn niet helemaal vergelijkbaar. Voor de EU gaat het
om het mediane beschikbare huishoudinkomen per individu, gestandaardiseerd om rekening te houden met
verschillen in omvang en samenstelling van huishoudens; de bedragen zijn uitgedrukt in koopkrachtpariteiten;
ze hebben voor alle landen betrekking op 2013, behalve voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland, waar ze
betrekking hebben op 2014. Voor de VS gaat het om inkomens in dollars, op huishoudbasis, die betrekking
hebben op 2014.
8
Voor een uitgebreide analyse van pan-Europese versus nationale maatstaven voor ongelijkheid en armoede,
zie Goedemé en Collado (2016).
9
De vaststelling dat armoederisico’s reeds voor de crisis toenamen in ontwikkelde welvaartsstaten is het
voorwerp van Cantillon en Vandenbroucke (2014); zie ook Vandenbroucke en Rinaldi (2015) voor een overzicht
van de problematiek van convergentie en cohesie in Europa.
10 De Eurostat-gegevens waarop ik me baseer om dit ruwe statement te maken slaan op de periode 1999-2008
en omvatten niet: Duitsland, Zweden, Denemarken, Oostenrijk, Finland, Zweden, Italië.
11 In sommige landen is de bestaande institutionele configuratie misschien minder goed in staat om een
dergelijke aanpassing te maken waardoor EU-integratie, in principe, een asymmetrisch effect kan hebben.
12 Cantillon en Marchal (2016) en Cantillon, Marchal en Luigjes (2015),
13 Deze problematiek wordt besproken in Vandenbroucke en Vinck (2015).
14 Dergelijke analyse vindt men, wat Nederland betreft, in SEO (2014).
15 Burgoon (2014); voor een bredere inkadering van de probleemstelling, zie Burgoon (2013).
16 Atkinson (2015); zie ook Salverda et al. (2014).
17 Zie hoofdstuk III.2, met name p. 276-278, in European Commission (2016).
18 Ik heb, op basis van Furceri en Zdzienicka (2013) de volgende reeksen gecombineerd: kolom IV uit Tabel 3
(cijfers die zij overnemen van Asdrubali) en kolom (II) en (III) uit Tabel A1.
19 Dit gesofisticeerde systeem wordt uitgelegd in Vandenbroucke en Luigjes (2016)
20 Zie Figuur 1 in Vandenbroucke en Luigjes (2016), gebaseerd op Dolls, Fuest en Peichl (2012).
21 Dit argument wordt onder meer gehanteerd door Allard et al. (2015, p. 239).
22 Teulings (2014, p. 34).
23 Een vergelijking van de dekkingsgraad van werkloosheidsuitkeringen vindt men in Esser et al. (2013).
25
24 Bablevy et al (2015) en Oksanen (2016) bespreken de rationale van een Europees verzekeringsschema,
verschillende mogelijke voorstellen, en bieden ook een uitgebreide bibliografie. Een historiek van het debat
over een Europese werkloosheidsverzekering en bibliografie vindt men ook in Strauss (2016).
25 Dit argument is gelijkaardig als het argument dat De Grauwe en anderen hebben gebruikt om te pleiten voor
collectieve actie met betrekking tot schuldtitels van EMU-landen, bv. via euro-obligaties.
26 Dat betekent, bijvoorbeeld, dat bij uiteenlopende competitiviteit ook de landen die grote overschotten
hebben op hun lopende rekening actie moeten ondernemen.
27 Vandenbroucke en Luigjes (2016) vergelijken acht landen waarin verschillende bestuursniveaus
verantwoordelijk zijn voor werkloosheidsuitkeringen, sociale bijstand en activering van werklozen en
bijstandsgerechtigden.
28 Argumenten die betrekking hebben op de EU28 vindt men in Vandenbroucke (2015), samen met een meer
omstandige beschrijving van de idee van een ‘Europese Sociale Unie’.
29 De stelling dat een zichtbare hand nodig is betekent op zichzelf geen breuk met het huidige beleid. De ‘sixpack’-wetgeving
en de procedure om macro-economische onevenwichten op te sporen en te corrigeren zijn
uitdrukkelijk bedoeld om de zichtbare hand van de Europese beleidsmakers te versterken. Maar het huidige
beleid heeft een eenzijdige nadruk gelegd op bijsturing in lidstaten met deficieten op de lopende rekening. Het
liet lidstaten met surplussen ongemoeid. Symmetrie moet dus georganiseerd worden op basis van een
richtsnoer dat iedereen in de pas laat lopen; een voorbeeld van zo’n richtsnoer is een ‘gouden regel’ die
nationale loonsverhogingen koppelt aan nationale productiviteitsverhogingen (Vandenbroucke, 2015).
30 Een gelijkaardige redenering kan worden ontwikkeld voor de pensioensystemen en de budgettaire
houdbaarheid op lange termijn van de lidstaten.
31 Zie Europese Commissie (2015).
32 De uitdagingen inzake vergelijkende beleidsanalyse die hiermee samenhangen bespreek ik in
Vandenbroucke (2016).
33 Bowles (2012).
34 Moet de Belgische kinderbijslag voor kinderen van Poolse werknemers lager zijn wanneer de kinderen in
Polen verblijven, omdat eenzelfde levensstandaard minder geld vergt in Polen dan in België? Als dit debat
strikt beperkt kan blijven tot kinderbijslag (en niet uitgebreid wordt naar pensioenen, bijvoorbeeld) dan gaat
het om een secundaire kwestie. Er zijn pragmatische argumenten om niet te kiezen voor een gecompliceerd
bestel waarbij de bijslag niet alleen afhankelijk wordt van het Europese land waar kinderen verblijven, maar
ook voortdurend aangepast moet worden volgens een ritme dat verschilt voor elk van de 28 Europese
lidstaten (in Polen evolueert de levensstandaard snel, en die evolutie verschilt ook van land tot land).
Naast de pragmatiek, is het ook de vraag hoe wij graag met een land als Polen in debat gaan. Zelfs secundaire
kwesties zijn dan belangrijk.
35 De houding van de Nederlandse regering is inconsistent, tenzij men natuurlijk helemaal geen mobiliteit
wenst.
36 Subsidiariteit wordt ten onrecht vaak begrepen in één richting. Het organiseren van macro-economische
schokdempers op het supranationale niveau is ook een voorbeeld van subsidiariteit. Vandenbroucke (2015)
stipt ook aan dat de Europese realiteit, vanuit het perspectief van een Europese Sociale Unie, een reden kan
zijn om de toepassing van subsidiariteitsprincipes op sommige terreinen ook binnen lidstaten te herdenken.