Download fulltext
240

6/21/2016 We hebben nieuwe impulsen nodig om meer laaggeschoolden aan werk te helpen | De Tijd
http://www.tijd.be/opinie/algemeen/We_hebben_nieuwe_impulsen_nodig_om_meer_laaggeschoolden_aan_werk_te_helpen.9698348­7765.art?highlight=We… 1/3
We hebben nieuwe impulsen nodig om
meer laaggeschoolden aan werk te helpen
13 november 2015 05:00
Frank Vandenbroucke
Tien jaar geleden kwam er een bijdragevermindering voor lage lonen en werden de
dienstencheques gecreëerd. Beide maatregelen moesten meer laaggeschoolden aan een job helpen.
Maar beide maatregelen hebben hun beste tijd gehad. Er zijn nieuwe impulsen nodig.
Door Frank Vandenbroucke, hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam (UvA).
Wie laaggeschoold is, maakt weinig kans op onze arbeidsmarkt. België doet het op dat vlak nog slechter dan
vele andere landen. Veeleer dan aan de klaagmuur te staan, wil ik starten met een enigszins positieve noot. De
tewerkstellingskansen van laaggeschoolden zijn het voorbije decennium in alle ‘oude’ Europese lidstaten (de
EU15) verder afgenomen, met Duitsland als notoire uitzondering; de strakke Duitse loonmatiging en de minijobs
zitten daar ongetwijfeld voor veel tussen. Maar in België was de afname toch wat beperkter dan elders: we
rijden achteraan in het peloton, maar verbeteren onze relatieve positie een beetje.
De vraag is dus welke Belgische beleidslijnen van de voorbije tien jaar ­ bij afwezigheid van het Duitse recept ­
al bij al toch een (enigszins) positieve rol kunnen gespeeld hebben. Twee grote beleidskeuzes die tien jaar geleden
werden gemaakt komen in aanmerking: de klemtoon die bij de vermindering van de sociale bijdragen gelegd
werd op bijdragevermindering voor lage lonen, en de ontwikkeling van de dienstencheques.
Voor werknemers met een laag loon werd in 2004 een bijzondere bijdragevermindering ingevoerd. De grens
van wat als ‘laag loon’ beschouwd wordt, is echter niet aangepast aan de loonstijging. In 2005 lag het grensbedrag
voor een ‘laag loon’ 62% hoger dan het bruto minimumloon; in 2014 was het verschil nog maar 20% (zie
grafiek). Zo werd dit beleid uitgehold: in 2005 kwamen 549.585 werknemers uit de private sector in aanmerking
voor de bijdragevermindering voor lage lonen; in 2014 waren het er nog maar 246.112. Laaggeschoolde arbeid
werd weer duurder. In de mate dat de extra­bijdragevermindering voor lage lonen een gunstig effect heeft
gehad, is dit gunstige effect afgezwakt.
Het voorgaande heeft betrekking op de profitsector. De overheid heeft de voorbije tien jaar ook bijdrageverminderingen
toegekend aan werkgevers uit de non­profitsector, waar de werkgelegenheid sterk toenam. In vergelijking
met de rest van de economie werken in de non­profitsector echter relatief weinig laaggeschoolden; de
werkgelegenheid voor laaggeschoolden hield er min of meer stand, maar groeide niet. De non­profitsector
vormde als het ware een kleine buffer, maar compenseerde het verlies aan jobs voor laaggeschoolden in andere
sectoren niet.
Dienstencheques
De ontwikkeling van de dienstencheques gaf wel een massieve impuls aan de werkgelegenheid voor laaggeschoolde
vrouwen. Dit had een significant effect op de Belgische statistiek voor laaggeschoolde arbeid. Hier
hoort echter ook een kanttekening bij: de voorbije jaren zijn ook middelgeschoolde vrouwen in toenemende
mate actief in het circuit van de dienstencheques. Deze trend is op zichzelf niet verrassend. Meer en meer
vrouwen hebben minstens een diploma secundair onderwijs. Ook al beschouwen we poetsen als werk voor
laaggeschoolden, je moet wel over een aantal algemene vaardigheden beschikken. Poetsen is geen routine­job,
6/21/2016 We hebben nieuwe impulsen nodig om meer laaggeschoolden aan werk te helpen | De Tijd
http://www.tijd.be/opinie/algemeen/We_hebben_nieuwe_impulsen_nodig_om_meer_laaggeschoolden_aan_werk_te_helpen.9698348­7765.art?highlight=We… 2/3
zoals aan de band staan in een geautomatiseerd productieproces; routine­jobs verdwijnen, maar jobs waarin je
problemen moet oplossen, met mensen moet kunnen communiceren… blijven bestaan.
De concurrentie voor deze jobs wordt sterker; middelgeschoolde mensen verdringen hier laaggeschoolde mensen.
Jongere mensen die vandaag zonder diploma secundair onderwijs door het leven gaan, mankeren vaardigheden
die geschoolden doorgaans wel hebben. Elders heb ik geïllustreerd dat dit effect nu in het Belgische
dienstenchequecircuit goed zichtbaar is (meer dan, bijvoorbeeld, in de Nederlandse arbeidsmarkt voor poetshulp),
precies omdat we dit circuit zo sterk gepromoot hebben.
Dit is geen argument tegen de dienstencheques. Maar naast het feit dat het dienstencheque­circuit hoe dan ook
op budgettaire limieten botst, suggereert het dat de sterkste positieve impuls voor de tewerkstellingskansen van
laaggeschoolden hier achter ons ligt.
Om de dynamiek van de voorbije tien jaar goed te vatten, moet men tenslotte ook rekening houden met het feit
dat de werkzaamheid van laaggeschoolde mensen tussen 55 en 64 jaar aanzienlijk gestegen is: België is daarin
geen koploper (en vertrekt van een laag niveau), maar ook geen achterblijver. Naast sociologische trends speelt
beleid dat vervroegde uittrede ontmoedigt daarin een rol; men mag er van uitgaan dat deze positieve dynamiek
zich verderzet.
Dit weegt echter niet op tegen de groeiende marginalisering van laaggeschoolde mensen die jonger zijn. Er is
een groot verschil tussen een ‘laaggeschoolde’ van 55 jaar en een laaggeschoolde van 35 jaar: de eerste is binnen
zijn generatie veel minder een uitzondering dan de tweede, en heeft tijdens zijn actieve leven nuttige
competenties verworven die de tweede nooit zal opbouwen.
De positieve nood waarmee ik gestart ben, leidt dus tot een minder positieve conclusie: in de mate dat het beleid
van de voorbije tien jaar gunstig was voor laaggeschoolden die nog niet tot de categorie van de ‘oudere
werknemers’ behoorden, gaat het om impulsen die intussen over hun hoogtepunt zijn (de dienstencheques) of
verzwakt (de specifieke bijdragevermindering voor lage lonen). Dit gebeurt terwijl migratie een arbeidsaanbod
creëert dat zich vermoedelijk grotendeels richt op een segment waar laag­ en middelgeschoolden actief zijn.
Het is dus tijd om nieuwe impulsen te geven aan werkgelegenheid voor laaggeschoolden.
Dualisering
Het grote bezwaar tegen de Duitse mini­jobs is dat ze gepaard gaan met een dualisering in de sociale zekerheid;
tot voor kort gold er ook geen minimumloon. Zijn er andere paden? Voldoende flexibiliteit op de arbeidsmarkt,
maar zonder tweedeling voor de sociale zekerheid, is een deel van het antwoord. Een fatsoenlijk minimumloon
dat motiveert om te werken, maar een niet­lineaire federale lastenvermindering die opnieuw sterk inzet op lage
lonen, is een ander deel van het antwoord.
Het pleidooi voor een niet­lineaire bijdragevermindering steunt overigens niet alleen op aandacht voor laaggeschoolden;
Dejemeppe en Vander Linden leggen in een recente bijdrage in Regards Economiques uit waarom
een klemtoon op lage lonen hoe dan ook een sterker werkgelegenheidseffect heeft. Het banenpact van de
Vlaamse sociale partners van 21 oktober jl. wijst ook op de verantwoordelijkheid van de Vlaamse regering om
maatregelen te nemen ter ondersteuning van wie zwak staat op de arbeidsmarkt; dit akkoord vraagt een correctie
op het (ongelukkige) Vlaamse voornemen om alle doelgroepmaatregelen in de leeftijdscategorie 25­54 af te
schaffen, behoudens de ondersteuning voor mensen met een handicap. Het akkoord moet nu vertaald worden
in tastbare maatregelen.
De verantwoordelijkheid van de Vlaamse regering is ook van te blijven activeren op maat van iedere werkzoekende;
doeltreffende activering van laaggeschoolden is niet goedkoop, maar de maatschappelijke meerwaarde is
belangrijk. Activering moet migranten met sterke competenties, ondanks een gebrek aan formeel erkende
diploma’s of andere hinderpalen, kansen geven in jobs voor geschoolde mensen, om zo verdringing in de markt
voor laaggeschoolden tegen te gaan.
6/21/2016 We hebben nieuwe impulsen nodig om meer laaggeschoolden aan werk te helpen | De Tijd
http://www.tijd.be/opinie/algemeen/We_hebben_nieuwe_impulsen_nodig_om_meer_laaggeschoolden_aan_werk_te_helpen.9698348­7765.art?highlight=We… 3/3
Tegelijkertijd moeten we ervoor opletten dat de promotie van studentenarbeid er niet toe leidt dat jobs voor
laaggeschoolden in toenemende mate worden ingevuld door studenten; studenten zouden vooral moeten studeren.
Sommige functies voor hooggeschoolden kunnen ook doelbewust ‘ontbonden’ worden om kansen te
scheppen voor minder geschoolden (job carving; denk aan de rol van tandartsassistenten bij tandartsen). Daardoor
ontstaat er op de markt voor niet­hooggeschoolden meer ruimte, en in afgeleide orde ook minder verdringing
ten nadele van laaggeschoolden.
Het sluitstuk van een omvattende en ambitieuze aanpak voor laaggeschoolden is vanzelfsprekend dat hervormingen
in het onderwijs de nieuwe instroom van mensen zonder diploma drastisch afremmen.
Deze bijdrage steunt op een presentatie op ‘West4Work’, downloadbaar via www.west4work.be
Bron: De Tijd
Copyright De Tijd

Download fulltext
242

Een principieel kompas voor Europa
Bedenkingen bij de Europese deal van Cameron
Frank Vandenbroucke, De Standaard, 22 februari 2016
Wie? Hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam, voormalig politicus voor de SP.A
Wat?We riskeren op termijn te evolueren naar een lagere sociale bescherming in heel Europa
inleiding: De Britse premier David Cameron heeft geen ‘grote overwinning’ behaald, schrijft Frank
Vandenbroucke. Maar zonder heldere principes inzake grensoverschrijdend verkeer zullen we
uiteindelijk allemaal verliezen. Dat risico is niet gering.
Heeft David Cameron een grote overwinning op zak? Volgens Hendrik Vos (op deredactie.be) gaat
het om cosmetische toegevingen en is de wil om de Europese integratie op het spoor te houden bij
de andere lidstaten groot gebleken. De Europese Commissaris voor Werk, Marianne Thyssen, zei in
De zevende dag dat geen enkele principe van de Europese Unie is aangetast.
De concrete kwesties waar Cameron zich druk om maakte, en waarvoor hij ook toegevingen
verkregen heeft, wegen inderdaad niet zwaar: budgettair zijn de sociale voordelen die Cameron in
vraag stelt peanuts, en de speelruimte die de Britten krijgen is duidelijk afgebakend. Dit illustreert
dat het hier niet gaat om budgettaire problemen, wel om principes. Maar principes zijn belangrijk in
de politiek. Na de deal met de Britten is het zaak om deze principes opnieuw helder te krijgen:
zonder principieel kompas zal uiteindelijk iedereen verliezen.
Detacheer, maar met mate
De Europese Unie is gebouwd op een principe van niet-discriminatie tussen Europese burgers: het
sociale beleid mag een Pool in België niet anders behandelen dan een Belg in België. Dat betekent
niet dat een Europese burger in ons land zonder bestaansmiddelen mag aankomen en dan meteen
het recht heeft op Belgische sociale bijstand: Europa legt dat soort onmiddellijke en
onvoorwaardelijke generositeit niet op, in tegenstelling tot wat mensen denken. Maar een Pool die
in België werkt bouwt dezelfde sociale rechten op als een Belg die in België werkt: hij wordt
opgenomen in de solidariteit die wij organiseren. Dat maakt grensoverschrijdende mobiliteit
mogelijk: zou één buitenlander in België komen werken als hij hier geen pensioen kon opbouwen en
geen kinderbijslag voor zijn kinderen kon krijgen? Het concretiseert een idee van Europees
burgerschap. Maar het rechtvaardigt ook dat voor de Pool die in België werkt dezelfde sociale
bijdragen worden betaald als voor de Belg. Het rechtvaardigt dat we op Belgisch grondgebied geen
concurrentie toelaten tussen het Poolse sociale zekerheidssysteem (dat goedkoper is) en het
Belgische.
Dat is nochtans precies wat er gebeurt bij ‘detachering’. Die techniek laat toe dat de Pool
onderworpen blijft aan de Poolse sociale zekerheid. Detachering is een uitzondering op een
grondprincipe van de Europese Unie. Ter wille van korte opdrachten in het buitenland is zo’n
uitzondering nodig, maar ze is te breed en slecht gecontroleerd. Daarom vragen een aantal lidstaten,
zoals België en Nederland, dat Thyssen die detachering onder controle brengt.
2
Secundaire kwesties?
Polen die in het Verenigd Koninkrijk werken gedurende vier jaar een veel lager nettoloon uitbetalen
dan Britten, is zonder meer strijdig met Europese principes. Het debat over de kinderbijslag ligt op
het eerste gezicht iets anders. Moet de Belgische kinderbijslag voor kinderen van Poolse
werknemers lager zijn wanneer de kinderen in Polen verblijven, omdat eenzelfde levensstandaard
minder geld vergt in Polen dan in België? Als dit debat strikt beperkt kan blijven tot kinderbijslag (en
niet uitgebreid wordt naar pensioenen, bijvoorbeeld) dan gaat het om een secundaire kwestie. Er
zijn pragmatische argumenten om niet te kiezen voor een gecompliceerd bestel waarbij de bijslag
niet alleen afhankelijk wordt van het Europese land waar kinderen verblijven, maar ook voortdurend
aangepast moet worden volgens een ritme dat verschilt voor elk van de 28 Europese lidstaten (in
Polen evolueert de levensstandaard snel, en die evolutie verschilt ook van land tot land).
Naast de pragmatiek, is het ook de vraag hoe wij graag met een land als Polen in debat gaan. Zelfs
secundaire kwesties zijn dan belangrijk.
Van twee walletjes
Mijn zorg is niet dat er een economisch en budgettair zwaar wegende toegeving is gedaan aan de
Britten: dat is niet zo. Ik heb lang genoeg aan politiek gedaan om te beseffen dat je compromissen
sluit en die vervolgens verdedigt: dat was gisteren de rol van Thyssen. Mijn zorg is dat het debat over
deze kwesties in toenemende mate gevoerd wordt op basis van belangen, zonder principieel
kompas. Op termijn dient dit zelfs onze belangen niet.
Lidstaten zoals Polen willen dat er zo weinig mogelijk beperkingen zijn op detachering (want dat
komt Polen economisch goed uit), en tegelijkertijd willen zij het grondprincipe, waar detachering de
uitzondering op vormt, zo min mogelijk laten aantasten (want dat betekent sociale achteruitgang
voor Polen). Zij eten dus graag uit twee principieel strijdige ruiven. Als Nederland enerzijds het
misbruik van detachering aanklaagt maar anderzijds ‘veel goeds ziet in de voorstellen van Cameron’,
omdat het zelf graag kinderbijslag zou verminderen wanneer die elders uitbetaald wordt, dan eet
het ook uit twee principieel strijdige ruiven. Eigenlijk zouden de Nederlanders aan de Polen moeten
zeggen: ‘Wij zullen Polen die in Nederland werken op geen enkele manier discrimineren, en we
zullen zelfs de Nederlandse kinderbijslag voor kinderen die in Polen verblijven niet verminderen;
maar, begrijp dat wij de financiële basis van dit genereuze sociale bestel niet willen laten
ondermijnen door een ongebreidelde toepassing van detachering.’
Als dit het principiële uitgangspunt zou zijn, dan maken we uiteindelijk, voor Polen zowel als
Nederlanders, een betere deal. Als zowel detachering als afwijkingen op het nondiscriminatieprincipe
om zich heen zouden grijpen, dan evolueren we op termijn voor heel Europa
naar een lager niveau van sociale bescherming. Het principiële kompas is dus erg belangrijk,
vanwege de resultaten die het op termijn produceert. Ik ga ervan uit dat Marianne Thyssen achter
de schermen met zowel Nederlanders als Polen daarover een hartig woordje spreekt.

Download fulltext
246

SOLDAAT VAN DE HOOP
(Over John Rawls en de hoop op vrijheid, gelijkheid en verdraagzaamheid)
Frank Vandenbroucke, Universiteit van Amsterdam
Gepubliceerd in Zeno, bijlage bij De Morgen, 28 mei 2016, p. 58-59
Wie politieke fundamenten zoekt, moet de confrontatie met John Rawls aangaan. Is ‘geluk
bevorderen’ een politieke doelstelling? Wat verbindt vrijheid en gelijkheid? Hoe kunnen overtuigde
christenen, moslims en niet-gelovigen vreedzaam samenleven en wetten respecteren waarover ze
verschillend denken? Is internationale herverdeling een opdracht is van rechtvaardigheid, wat
mogen we verwachten van de Europese Unie? Of men het eens of oneens is met Rawls – ik ben het
oneens met zijn opvatting over internationale rechtvaardigheid – wie de antwoorden zoekt passeert
onvermijdelijk langs zijn werk.
Is Rawls relevant na een jaar van bloedige aanslagen en met uitzicht op onoverzichtelijke conflicten
in de wereld? De jonge Rawls had als soldaat de verschrikkingen van de tweede wereldoorlog
meegemaakt. Zijn filosofische oeuvre is gedreven door hoop. Theory of Justice fundeert de hoop dat
een stabiele morele orde mogelijk is in moderne samenlevingen. Het latere Political Liberalism
theoretiseert de hoop dat een stabiele en rechtvaardige politieke orde mogelijk is, ook wanneer
mensen fundamentele meningsverschillen hebben over religieuze kwesties. The Law of Peoples
onderzoekt hoe fatsoenlijke nationale samenlevingen de hoeksteen kunnen vormen van een
vreedzame wereld.
Overlappende consensus
Is dit allemaal naïef? Je kan het levenswerk van Rawls, 14 jaar na zijn dood, herlezen als een
waarschuwing: we hoeven niet te denken dat mensen moreel perfect zijn, maar als we niet geloven
dat mensen vatbaar zijn voor morele argumenten, dan zullen we alleszins niet in staat zijn om een
stabiele en rechtvaardige democratische samenleving te creëren. Cynisme is een self-fulfilling
prophecy.
Rawls is een morele individualist: een samenleving is voor hem goed als ze goed is voor de mensen
die er in leven. ‘Het vaderland’ of ‘de gemeenschap’ zijn slechts de moeite waard als ze iets
betekenen wat de individuele onderdanen goed vinden. Maar in A Theory of Justice leidt zijn moreel
individualisme onweerstaanbaar tot een sociale opvatting over rechtvaardigheid en geluk, die
gebaseerd is op een hechte politieke en sociale band tussen de mensen. In het laatste deel van dit
monumentale boek schetst Rawls hoe een rechtvaardige samenleving ook een stabiele samenleving
wordt, omdat mensen er hun persoonlijk geluk zullen kunnen vinden in allerlei vormen van
samenwerking – die, zeer vrij vertaald, leiden tot ‘verbondenheid’ – en in de rechtvaardigheid zèlf
van die samenleving.
Toen ik dit in de jaren ’80 voor het eerst las, was ik diep geraakt. Tegelijkertijd heb ik geworsteld met
Rawls’ optimistische visie over de stabiliteit van een goed geordende samenleving – de werkelijkheid
leek daar niet aan te beantwoorden –, en met Rawls’ latere pogingen om de mogelijkheid daarvan te
grondvesten in een ‘overlappende consensus’ tussen mensen met fundamenteel verschillende
filosofische en religieuze overtuigingen.
Maar men kan niet buiten Rawls om. De sluier der onwetendheid is de krachtigste metafoor uit het
politieke denken van de voorbije eeuw. Rawls eist dat we ons inbeelden dat we beraadslagen over
samenwerking, terwijl we niets weten over onze persoonlijke eigenschappen. Ras, geslacht, rijke of
arme ouders, een goede of een slechte gezondheid, veel talenten of weinig talenten…, zijn
eigenschappen die niemand echt ‘verdiend’ heeft, maar die door het lot verdeeld worden.
Zodra de afspraken over de belangrijkste instellingen van de samenleving gemaakt zijn, mag de
‘sluier der onwetendheid’ verdwijnen. Dan mogen we onze persoonlijke eigenschappen kennen, en
er desgevallend voordeel uit halen. Niet méér voordeel echter dan toegelaten is door de afspreken
die we ‘blind’ gemaakt hebben. Het radicalisme van dit principe blijft motiveren, net omdat we er in
de praktijk mijlenver van af staan.

Download fulltext
248

Vaccineer de muntunie, hou Europa gezond
Gepubliceerd in De Morgen, 2 juni 2016, p. 31.
Frank Vandenbroucke is hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam (UvA)
Sterke nationale welvaartsstaten en Europese eenmaking waren de mooiste politieke projecten van
de 20ste eeuw: ze gaven hoop. Beide lijken vast te lopen. Ik zal het niet hebben over de vele
crisissen in de Unie, maar zoom in op één kwestie: zijn deze projecten tot overmaat van ramp strijdig
met elkaar? De gedachte is verleidelijk omdat we sinds 2004 twee ontwikkelingen zien: enerzijds de
uitbreiding van de Unie naar landen met lage lonen en het opengooien van de binnengrenzen;
anderzijds groeiende ongelijkheid aan de onderkant van de samenleving in het oude Europa.
Migratie en – zij het minder aanwijsbaar – concurrentie op basis van lage lonen spelen een rol in het
afkalvende herverdelingsvermogen van welvaartsstaten, maar die rol is complex en veel andere
krachten zijn aan het werk. Toenemende ongelijkheid is niet het gevolg van ‘ijzeren wetten’, of het
nu gaat over de groeiende kapitaalvoorraad van Piketty, de globalisering of de Europeanisering. De
sleutel is het beleid van overheden. Europeanisering moet dus door die bril bekeken worden: tast
Europa het effectieve vermogen van onze overheden aan om in te zetten op bescherming en
herverdeling? Ik belicht één aspect van dat beleidsvermogen: schokdempers in tijden van crisis. Daar
is een probleem. Maar er zijn oplossingen.
Stabilisatoren
Welvaartsstaten hebben ingebouwde stabilisatoren om economische schokken uit te vlakken:
progressieve belastingen en werkloosheidsuitkeringen. In de Eurozone zijn de automatische
stabilisatoren na de financiële crisis snel uitgeschakeld. Dat had te maken met financiële markten en
bezuinigingsbeleid, de analyse is bekend. Minder bekend is dat de Eurozone de enige muntunie ter
wereld is waarin dergelijke stabilisatoren niet ten dele gecentraliseerd zijn. Neem de Verenigde
Staten. Werkloosheidsuitkeringen zijn er de verantwoordelijkheid van de staten. Maar de staten
worden ondersteund met een federaal belastingkrediet dat werkgevers helpt om hun bijdragen voor
de werkloosheid te betalen. De federale overheid koppelt er minimale eisen aan waar de
werkloosheidsverzekering moet aan voldoen. Bovendien zorgt Washington in tijden van erge crises
voor bijkomende werkloosheidsuitkeringen. En staten kunnen lenen bij Washington wanneer hun
werkloosheidskas in het rood staat.
Schokdempers samen organiseren is rationeel. De eerste reden is risicospreiding. De tweede reden
heeft te maken met wat economen ‘externaliteiten’ noemen. Nationale verzekeringssystemen
creëren een externaliteit: een land dat zichzelf goed verzekert, bewijst ook zijn buren een dienst. Het
is zoals met vaccinatie, het voorbeeld bij uitstek van een externaliteit: wie zich vaccineert,
beschermt niet alleen zichzelf tegen een besmettelijke ziekte, maar ook mensen met wie hij in
contact komt. Daarom worden vaccinaties gesubsidieerd en deels verplicht. In een muntunie is het
besmettingsgevaar groter dan in een loutere gemeenschappelijke markt. Dus is het logisch dat een
muntunie schokdempers verplicht in de lidstaten, en er ook eisen aan stelt. Preventieve eisen, te
vergelijken met verplichte vaccinatie, houden in dat lidstaten geen structurele tekorten opbouwen,
want dan verliezen ze ruimte om overheidstekorten te laten groeien bij een crisis. Maar de kwaliteit
van werkloosheidssystemen moet ook in orde zijn. Dekken ze alle werknemers of laten ze grote
2
groepen onverzekerd, zoals in Italië, waardoor de stabiliserende rol van werkloosheidsuitkeringen in
Italië onder de maat is?
Vaccinatie wordt gesubsidieerd: producten met positieve externaliteiten moet je subsidiëren om
hun verbruik op een optimaal niveau te brengen, zo zeggen de handboeken economie. Nationale
werkloosheidsstelsels subsidiëren is in de Europese Unie niet aan de orde; maar het zou rationeel
zijn een herverzekering van de nationale werkloosheidsverzekeringen te koppelen aan minimale
kwaliteitseisen, zodat lidstaten de kost ervan ook in zeer moeilijke omstandigheden kunnen betalen.
De Europese Unie zal geen federale begroting ontwikkelen zoals de VS of Canada; maar met een
relatief kleine verzekeringspremie kan je qua stabilisatie hetzelfde nuttige effect bereiken als met
een omvangrijke begroting.
Gezond boerenverstand
Het is niet zo dat we vandaag geen solidariteit organiseren in de muntunie. Maar de solidariteit die
tot stand komt is het resultaat van moeizame onderhandelingen tussen regeringsleiders. Solidariteit
zit niet als een ex ante automatisme ingebakken in het Europese weefsel, ze komt ex post tot stand.
Dit heeft nadelen. Solidariteit achteraf organiseren is conflictueus en polariserend. Bovendien is
‘achterafsolidariteit’ duurder: ‘solidariteit van tevoren’ verhindert dat de schade oploopt. Risico’s
centraliseren of herverzekeren in een muntunie is een zaak van gezond boerenverstand: voorkomen
is beter dan genezen.
U denkt ongetwijfeld: rationeel, maar hopeloze political fiction. Er heerst diep wantrouwen, verzet
tegen het delen van middelen op het Europese niveau, en vrees dat we hangmatten eerder dan
werkloosheidsverzekeringen zullen subsidiëren. We staan inderdaad voor een paradox: de VS
consolideren zwakke solidariteitsmechanismen in de staten met solidariteitsmechanismen op het
federale niveau; de EU lukt er niet in om sterke solidariteitsmechanismen binnen de lidstaten te
ondersteunen met ex ante solidariteit op het Europese niveau, en creëert zo een instabiele
muntunie. Politiek gaat het om een moeilijke puzzel: het zou in ieders voordeel zijn dat we ‘gelijk
oversteken’ in het delen van soevereiniteit en het delen van risico’s; maar hoe doe je dat als je
elkaar niet vertrouwt en denkt dat je steeds meer greep op je eigen nationale situatie verliest? Dat
laatste vormt de kern van het debat: de EU is synoniem geworden met verlies aan invloed, verlies
aan ‘greep op de situatie’. Als we niet bereid zijn risico’s en soevereiniteit te delen, zullen we steeds
meer ‘greep op onze eigen situatie’ verliezen. Risico’s en soevereiniteit moeten gedeeld worden om
effectief beleidsvermogen te heroveren. De inzet is dat nationale beleidsmakers zo sterker worden,
eerder dan zwakker.
Cement
Mijn pleidooi is gebaseerd op wederkerigheid: een solidaire verzekering van risico’s met strenge
eisen waar de verzekerden moeten aan voldoen. Een Europese toepassing van ‘voor wat hoort wat’,
zo u wil. Wederkerigheid is het cement van de bescherming die nationale welvaartsstaten bieden.
Wederkerigheid maakt iedereen sterker. Wederkerigheid is meer dan ‘voor wat hoort wat’, en je
moet het in de juiste dosis toepassen. ‘Voor wat hoort wat’ kan verworden tot een hardvochtig
mantra, zonder oog voor het feit dat mensen ook recht hebben op mededogen. Een overdosis leidt
tot een allesoverheersend wantrouwen, waarbij een obsessie voor moral hazard (oneigenlijk gebruik
van verzekeringen) blind maakt voor de voordelen van onderlinge verzekeringen. Zoals
3
wederkerigheid het cement is van welvaartsstaten, moet wederkerigheid ons inspireren voor de
Europese Unie.
Wederkerigheid moeten we ook toepassen in de discussies over grensoverschrijdend verkeer. De
Nederlandse regering klaagt terecht over misbruik van detachering van Oost- en Centraal-Europese
werknemers, omdat dit het Nederlandse sociale bestel ondermijnt. Tegelijk heeft premier Rutte
gezegd dat er veel goeds zat in de eisen van David Cameron; Cameron wil Europeanen die in het
Verenigd Koninkrijk als werknemer aan de slag zijn en géén gebruik maken van detachering kunnen
uitsluiten van Britse sociale voordelen. De Nederlandse positie komt er op neer dat men zelf graag
van twee walletjes zou eten: Polen die hier werken moeten bijdragen betalen voor het Nederlandse
sociale bestel; maar dezelfde Polen moeten niet denken dat ze zomaar alle sociale voordelen kunnen
krijgen die Nederlandse werknemers krijgen. Dat schendt niet alleen een elementaire
wederkerigheid, het maakt de moeilijker om een verstandig compromis te vinden met de Oost- en
Centraal-Europese regeringen over de detacheringskwestie. Belgische politici die graag laten horen
dat ze Rutte en Cameron verstandige Europeanen vinden, moeten er eens over nadenken.
Dit is een samenvatting van de rede over de toekomst van het sociale beleid in de Europese
muntunie, die Vandenbroucke gisteren uitsprak n.a.v. zijn aanstelling als hoogleraar aan de UvA.
Volledige tekst: frankvandenbroucke.uva.nl

Download fulltext
249

TRIBUNE 17 JUIN 2016
PRESTATIONS SOCIALES ET
MOBILITÉ TRANSFRONTALIÈRE
S’EN TENIR À DES PRINCIPES POUR OBTENIR
DE MEILLEURS RÉSULTATS PRATIQUES POUR TOUS
Frank Vandenbroucke | Professeur à l’Université d’Amsterdam, Conseiller en affaires sociales à l’Institut Jacques Delors
es problématiques plutôt négligeables en termes quantitatifs pèsent souvent lourd dans le débat politique.
Le capital politique investi dans la question des prestations sociales versées aux non-nationaux
constitue un exemple manifeste de ce paradoxe. Pourtant, en politique, les principes peuvent être importants.
Dans cette Tribune, je lie cette problématique au long débat sur le détachement des travailleurs au sein de
l’UE. Même si ces deux débats n’ont pas été traités ensemble, je pense que les États membres de l’UE devraient
les aborder sur la base des mêmes principes. Il ne s’agit pas ici de principes pour le principe, mais de garder
des idées directrices cohérentes, qui pourraient finalement donner de meilleurs résultats pour tout le monde1
.
Cette Tribune s’inspire du discours inaugural de Frank Vandenbroucke le 1er juin 2016, à l’occasion de sa nomination
comme Professeur des universités à l’Université d’Amsterdam.
David Cameron est-il rentré de ses négociations avec les
autres pays membres de l’UE avec une « grande victoire »
en poche ? En termes économiques et budgétaires, les
questions concrètes sur lesquelles M. Cameron a investi
son capital de négociation et sur lesquelles il a gagné
des concessions ne pèsent pas bien lourd. En termes
de dépenses, les prestations sociales mises sur la table
des négociations ne représentent qu’une bagatelle, et la
marge de manœuvre du Royaume-Uni pour changer la
réglementation européenne sur la sécurité sociale est
clairement limitée. Cette constatation met en évidence
le fait que les dirigeants européens ne discutaient pas là
de questions économiques ou budgétaires importantes,
mais de questions de principe. Pourtant, les principes
peuvent être importants en politique, et pas seulement
parce qu’ils définissent un projet politique : ils servent de
boussole dans la coordination de nos approches afin de
résoudre les conflits. Selon la boussole choisie, la coordination
peut offrir des solutions plus ou moins bonnes.
1. Non-discrimination dans les politiques
sociales et le détachement des travailleurs
L’UE est fondée sur la base du principe de non-discrimination
entre citoyens européens  : en Belgique, la
politique sociale doit s’appliquer de la même manière
à un citoyen polonais et à un citoyen belge. Cela ne
signifie néanmoins pas que tout citoyen européen peut
entrer en Belgique sans ressources et avoir immédiatement
accès aux prestations d’assistance sociale : la
législation européenne n’impose pas une telle géné-
rosité inconditionnelle et immédiate, en tous cas pas
envers les personnes économiquement inactives2
.Mais
un citoyen polonais qui travaille en Belgique (pour
reprendre cet exemple simple) bénéficie des mêmes
droits sociaux qu’un Belge qui travaille dans son pays :
il fait partie du cercle de solidarité belge, avec tout ce
que cela implique. Quelle est la logique de ce principe ?
Tout d’abord, cela facilite la mobilité transfrontalière.
Ensuite, cela rend tangible l’idéal de citoyenneté européenne,
fondé sur un accès sans discrimination aux
cercles de solidarité nationaux. Enfin, cela justifie le
fait que l’employeur d’un travailleur polonais paie les
mêmes contributions à la sécurité sociale belge que
l’employeur du travailleur belge. Autrement dit, la
D
Prestations sociales et mobilité transfrontalière
2 / 6
non-discrimination en matière de droits sociaux justifie
le principe selon lequel nous ne tolérons pas de
concurrence entre les systèmes de sécurité sociale
polonais et belge sur le territoire belge.
La concurrence entre le système de sécurité sociale
polonais et belge est exactement ce qui se produit
dans le contexte du détachement de travailleurs : un
travailleur polonais détaché en Belgique reste intégré
au système de sécurité sociale polonais. Le détachement
constitue donc une exception à un principe fondamental
du projet européen. Afin de permettre aux
citoyens de travailler sur des projets de courte durée
dans d’autres pays, une telle exception est nécessaire,
a fortiori si l’on veut développer un marché de services
intégré. Il est vrai que cette exception semble prendre
une trop grande ampleur, et il existe d’importants problèmes
d’inspection et de contrôle. C’est la raison pour
laquelle un certain nombre d’États membres, notamment
les Pays-Bas, demandent une réforme des dispositions
européennes. La Commission européenne a
lancé une proposition pour réformer la directive sur
le détachement des travailleurs le 8 mars, mais cette
proposition a été politiquement bloquée par le fait que
11 États membres (les pays d’Europe centrale et orientale
ainsi que le Danemark) ont utilisé, à travers leurs
Parlements nationaux, le fameux « carton jaune ».
Je dois ajouter à cela que le détachement des travailleurs
ne crée pas un modèle simple de « concurrence sociale »
envers les États providence plus matures du nord-ouest
de l’Europe. Les cotisations sociales sont plus basses (en
pourcentage du salaire) en Pologne qu’en Belgique ou
en France ; cependant, elles ne sont pas systématiquement
plus basses chez les nouveaux États membres que
dans les États providence plus matures (le Danemark
et le Royaume-Uni, avec leurs cotisations sociales beaucoup
plus basses que celles des pays de l’UE12, en sont
deux bons contre-exemples). Le contrôle insuffisant des
sociétés boîtes aux lettres créées dans un souci d’optimisation
du coût du travail est un problème bien plus
important que celui des différences du poids relatif des
contributions de sécurité sociale entre les États providences
plus ou moins matures au sein de l’UE3
. De plus,
pour les pays qui souhaitent une réforme, les grandes
questions relatives au détachement des travailleurs
portent sur les salaires, les conditions de travail et les
relations industrielles plutôt que sur des différences de
systèmes de sécurité sociale.
En d’autres termes, le détachement est plus qu’une
simple exception aux principes de coordination de la
sécurité sociale ; c’est une exception à une plus grande
notion : celle de l’intégration de tous les individus travaillant
sur un territoire dans son tissu social. Cette
plus large notion d’intégration dans le « cercle de solidarité
» de l’État membre dans lequel l’on travaille, à
la fois en termes de salaire, de conditions de travail et
de contributions et de droits à la sécurité sociale, est
le grand principe en jeu : le défi consiste à trouver un
équilibre entre la nécessité d’un marché intégré des
services (pour lequel le détachement est nécessaire) et
le rôle fondamental de ce grand principe4
.
2. Le cas particulier du Royaume-Uni
Dans une perspective macro-économique, le détachement
est un phénomène relativement marginal sur les
marchés européens du travail, mais dans de nombreux
pays, c’est un phénomène plus important que, par
exemple, les allocations familiales versées aux enfants
non-résidents. De plus, le détachement a un impact
important sur les secteurs spécifiques dans lesquels il
se concentre. Si l’on peut affirmer que les allocations
familiales versées aux non-résidents ne représentent
qu’une bagatelle dans la plupart des États membres,
ce n’est pas le cas du détachement.
Le détachement, cependant, est relativement négligeable
au Royaume-Uni. Le nombre de travailleurs
détachés dans ce pays est limité, notamment comparé
à l’Allemagne, la France, la Belgique, les Pays-Bas et
l’Autriche – et surtout si l’on prend en compte les travailleurs
détachés envoyés par des États membres de
l’UE12. Le nombre de travailleurs détachés par des
entreprises britanniques est également plutôt limité,
surtout comparé à la Pologne, l’Allemagne et la France.
L’éloignement géographique explique probablement
l’importance limitée du Royaume-Uni comme pays d’accueil
(pour les travailleurs issus de l’UE12) par rapport
à d’autres États continentaux. Mais à première vue, il
est plausible que la compétitivité du détachement vis-
à-vis des contrats britanniques pour les travailleurs
mobiles soit limitée par les faibles cotisations sociales
en vigueur au Royaume-Uni, la grande souplesse du
marché du travail et le coût encore relativement bas des
salaires minimums (de la perspective de l’employeur),
ainsi que par les « in-work benefits », le système de prestations
liées à l’emploi relatives aux contrats de travail
britanniques (de la perspective des travailleurs).
Prestations sociales et mobilité transfrontalière
3 / 6
Et même en faisant abstraction des différences en
matière de cotisations sociales patronales, le RoyaumeUni
est un cas assez spécial en ce qui concerne la relation
entre salaire brut et revenu disponible net, en particulier
au bas de la pyramide du marché du travail. Le
graphique 1, qui utilise des données issues de la base
MIPI5
, illustre ce phénomène : on compare (en euros) le
salaire brut des couples comprenant un seul employé
à plein temps, travaillant au salaire minimum, et leur
revenu disponible net, dans deux cas : un couple sans
enfant et un couple avec enfants. Les pays sont classés
sur la base du niveau (en euros) du revenu disponible
net pour un couple avec deux enfants.
Le salaire minimum au Royaume-Uni est plus bas que
dans tous les États membres de l’UE15, sauf la Grèce,
l’Espagne et le Portugal6
, mais le revenu disponible
net d’un couple avec deux enfants, vivant sur un temps
plein au salaire minimum est plutôt élevé lorsqu’on le
compare avec la plupart des États membres de l’EU15.
En effet, les prestations liées à l’emploi en GrandeBretagne
sont très importantes pour les couples avec
enfant. Ici, nous n’avons pas la place de débattre des
mérites et des inconvénients d’une politique basée
sur un mécanisme de prestations liées à l’emploi. Je
considère qu’il s’agit là d’une politique sensée, avec ses
qualités, ses inconvénients et quelques pièges7
. Pour
la question en jeu dans l’accord britannico-européen,
deux observations émergent du graphique 1 :
• En termes de niveau de revenu net pour les
couples avec enfant, le Royaume-Uni n’est pas
(ou pas beaucoup) plus généreux que la Finlande,
l’Autriche, l’Irlande, l’Allemagne, la France, les
Pays-Bas et le Danemark ; au vu de ces données,
le Royaume-Uni n’est pas particulièrement un
« aimant social » (« welfare magnet »)8
 ;
• L’effort budgétaire réalisé par Londres pour
atteindre les deux buts jumeaux que sont des revenus
disponibles nets attrayants pour les foyers à
bas salaire avec enfant d’une part et un coût du
travail relativement bas d’autre part (c.-à-d. la différence
entre les barres bleues et jaunes dans le
graphique 1) est considérable ; mais il est comparable
à l’effort budgétaire réalisé en Autriche
et en Irlande9 ; en Finlande et en Allemagne, cet
effort est également important, même s’il est environ
30 % plus faible qu’au Royaume-Uni. Il faut
noter que les instruments utilisés varient de pays
en pays. Au Royaume-Uni, l’effort budgétaire est
le résultat combiné d’un crédit d’impôts sur le travail
et d’un crédit d’impôt pour enfants, c’est-à-
dire un système de prestations non-contributives
liées à l’emploi, qui complète le revenu des familles
avec enfants ; les allocations familiales traditionnelles
ne jouent qu’un rôle mineur au RoyaumeUni,
comparées à ces prestations liées à l’emploi.
Dans les autres pays, les allocations familiales traditionnelles
(relevant de la sécurité sociale) sont
relativement plus importantes.
Il y a donc une certaine logique dans la position britannique,
qui semble relativement peu concernée par
le débat sur le détachement, mais qui veut protéger sa
double réussite d’un revenu disponible net élevé pour
les travailleurs à bas salaire avec enfant, et un coût
du travail relativement bas, mais ce uniquement pour
Source : CSB MIPI Version 3/2013 (Van Mechelen, N., Marchal, S., Goedemé, T., Marx, I., & Cantillon, B. (2011). The CSB-Minimum Income Protection
Indicators dataset (CSB-MIPI) (CSB Working Paper Series CSB WP 11/05). Anvers : Centre des politiques sociales Herman Deleeck, Université d’Anvers).
GRAPHIQUE 1 Revenu net disponible et salaire brut
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
LU IE AT FI UK DE FR NL DK BE IT SI EL CZ ES SK EE PL HU LT PT LV RO BG
€
Revenu net disponible, couple avec 2 enfants Revenu net disponible, couple sans enfants Salaire brut
Prestations sociales et mobilité transfrontalière
4 / 6
les citoyens britanniques. Cette position est soutenue
par l’argument consistant à dire que les prestations
liées à l’emploi sont des prestations non-contributives,
c’est-à-dire qu’elles ne devraient pas être soumises aux
mêmes principes rigoureux de non-discrimination que
les prestations traditionnelles de sécurité sociale. Ce
dernier argument est important d’un point de vue juridique
et européen, et il devrait donc être distinct de
l’argument sur les allocations familiales dont nous discuterons
dans la prochaine partie10. Cependant, je ne
trouve pas convaincant en soi, selon un principe normatif
fondamental, le fait que la position britannique
ne concerne que les prestations non-contributives. De
plus, si le Royaume-Uni obtient ce qu’il veut, il pourra
devenir tentant pour d’autres États membres faisant
le même effort budgétaire pour soutenir les familles
vivant avec des salaires bruts faibles, d’explorer des
« solutions » similaires afin d’éviter de verser « trop »
de prestations aux non-nationaux travaillant sur leur
territoire. De manière plus générale, le principe de
non-discrimination sera mis sous pression. Dans la
dernière partie, je m’attarderai donc à nouveau sur le
débat général concernant le détachement et la coordination
des systèmes de sécurité sociale et des politiques
sociales.
3. Allocations familiales
Payer moins, en revenu net, les travailleurs polonais
au Royaume-Uni que les travailleurs britanniques
pendant une période de quatre ans va à l’encontre
des principes de non-discrimination sur lesquels l’UE
s’est construite. Le débat sur les allocations familiales,
lui, est différent et plus nuancé. Les allocations familiales
britanniques devraient-elles être plus basses
pour les enfants vivant en Pologne, où le coût de la vie
est plus bas ? Si le débat pouvait être limité strictement
aux allocations familiales, qui sont censées compenser
dans une certaine mesure les parents pour le
coût d’élever leurs enfants – c’est-à-dire si ce débat
n’est pas étendu aux retraites par exemple – il pourrait
être compris comme une question de mise en œuvre
très secondaire d’un point de vue européen. Le débat
sur les allocations familiales versées aux enfants nonrésidents
crée souvent une forte réponse émotionnelle
même si, au Royaume-Uni comme dans les autres pays
de l’Union, celles-ci ne représentent que de très faibles
sommes. Il convient donc de se montrer pragmatique.
Une première considération pragmatique (et mineure)
est la suivante : lier les allocations familiales au coût
de la vie dans chacun des 28 États membres rend la
gouvernance de ces allocations plus complexe, non seulement
en raison du nombre de pays concernés, mais
surtout parce que le coût de la vie est un paramètre qui
change rapidement (en Pologne, par exemple, le niveau
de vie évolue rapidement, et pas nécessairement sur le
même rythme que dans les autres pays). Cela nécessiterait
un mécanisme de coordination européen spécifique
afin d’éviter les différences injustifiées de paramètres
d’ajustement entre les pays.
La seconde considération pragmatique est plus importante
: elle porte sur le type de débat sur la mobilité
transfrontalière que les gouvernements des États
providences «  matures  » dans l’UE (disons l’UE15)
voudraient avoir avec les gouvernements des États
providence moins matures (disons l’UE12)  : les gouvernements
des États les plus matures devraient-ils
se focaliser sur des questions telles que la baisse des
allocations familiales pour les enfants non-résidents
vivant dans des États providence moins matures ou
devraient-ils se préoccuper d’autres questions  ? Je
réponds à cela dans la partie suivante.
4. Sur la base de quels principes les
États membres devraient-ils débattre
de la mobilité transfrontalière ?
Les nouveaux États membres comme la Pologne
veulent généralement le moins de limitations possibles
au détachement des travailleurs, car une approche
libérale leur est économiquement bénéfique  ; simultanément,
ils veulent le moins de limites possibles
au principe de non-discrimination en matière de politique
sociale, car ces limitations sont défavorables aux
citoyens polonais vivant dans d’autres États membres.
Ils appliquent donc deux principes qui sont fondamentalement
contradictoires en termes de logique et
de justification, mais qui semblent servir au mieux
leurs intérêts à court terme. Le gouvernement néerlandais,
pour prendre l’exemple inverse, a lancé une
campagne contre ce qu’il considère comme une liberté
excessive et non contrôlée dans le domaine du détachement,
et a mis cette question parmi les priorités de
l’Union pendant la récente présidence néerlandaise de
l’UE. Simultanément, le Premier ministre néerlandais
a exprimé sa sympathie avec le programme de David
Cameron et signalé qu’il voudrait lui aussi appliquer
une échelle différenciée dans les allocations familiales.
Comme les Polonais, les Néerlandais appliquent
deux logiques contradictoires, motivés par ce qu’ils
croient être leur intérêt à court terme. Mais l’est-ce
réellement ?
Prestations sociales et mobilité transfrontalière
5 / 6
En fait, dans le cadre d’une négociation européenne
sur ces questions, le gouvernement néerlandais
devrait s’adresser au gouvernement polonais de la
manière suivante : « Nous ne sommes pas favorables
à la discrimination des citoyens polonais aux PaysBas,
et nous ne sommes même pas favorables à la
diminution de nos allocations familiales accordées
aux enfants vivant en Pologne. Mais nous vous remercions
de bien vouloir comprendre que nous ne voulons
pas voir notre système social miné par les excès dans
l’application du détachement des travailleurs  »11. Si
telle était l’approche des représentants des États providence
matures, ils pourraient obtenir un meilleur
accord avec les représentants des États providence
les moins développés sur ces deux questions (détachement,
non-discrimination), plutôt que de laisser proliférer
les exceptions au principe de non-discrimination
et le détachement incontrôlé des travailleurs. Si ces
dérives se multiplient, nous trouverons un équilibre
offrant une protection sociale moindre. Tout le monde
serait perdant ; c’est un bon exemple qui montre comment
certains types de coordination donnent des solutions
moins optimales au sens de Pareto que d’autres
types de coordination. Même pour un pays comme le
Royaume-Uni qui semble, actuellement, peu concerné
par les abus du détachement, il pourrait en définitive
être plus avantageux – en termes de capacité réglementaire
nationale – de disposer d’un système de détachement
contrôlable plutôt que de marges discrétionnaires
accrues dans l’octroi des prestations liées à
l’emploi pour les citoyens de l’UE non britanniques et
d’allocations familiales britanniques réduites pour les
enfants vivant en dehors de son territoire.
En d’autres termes, les principes qui guident notre
action peuvent, en définitive, déterminer les résultats
que nous obtiendrons. Même si le débat sur la coordination
de la sécurité sociale et celui sur le détachement
des travailleurs sont actuellement séparés (le
premier est repoussé après le référendum britannique,
le second actuellement bloqué par la résistance de bon
nombre d’États membres), les États membres seraient
bien avisés de les considérer sous la même perspective
de principe. Le défi consiste à trouver un équilibre
entre d’une part la nécessité d’un marché des services
intégré (pour lequel le détachement est nécessaire) et
le principe fondamental de l’UE selon lequel les travailleurs
mobiles doivent être intégrés dans le « cercle
de solidarité » de l’État membre dans lequel ils travaillent,
à la fois en termes de salaires, de conditions
de travail, de contributions et de droits sociaux.
1. Je tiens à remercier Sofia Fernandes pour ses remarques utiles sur cette Tribune.
2. Sofia Fernandes, «L’accès aux prestations sociales pour les citoyens mobiles de l’UE: «tourisme» ou fantasme?», Policy Paper n° 168, Institut Jacques Delors, juin 2016.
3. Pour les données clés et une synthèse utile du débat sur le détachement des travailleurs, cf. Kristina Maslauskaite, «Travailleurs détachés dans l’UE: état des lieux et évolution réglementaire»,
Policy paper n° 107, Institut Jacques Delors, mars 2014.
4. Nous n’avons pas la place d’évoquer en détail les autres dimensions de ce défi, comme le traitement correct des travailleurs frontaliers.
5. Je remercie Natascha Van Mechelen (Centre des Politiques Sociales Herman Deleeck, Université d’Anvers) d’avoir rendu ces données disponibles.
6. La Suède n’est pas incluse dans cette comparaison.
7. Comme Lane Kenworthy le souligne dans Social Democratic America (Oxford University Press, 2014), il doit être associé à un dispositif de salaire minimum généreux, ce qui signifie que les
employeurs doivent «payer leur part» de la protection du revenu des travailleurs peu productifs.
8. Cf. un argument développé par Declan Gaffney, « Are in-work benefits in the UK a magnet for EU migrants?», Touchstone Blog, 9.12.2014.
Jedois ajouter que l’impact du système britannique sur son attractivité pour les travailleurs peu qualifiés issus d’autres pays devrait être analysé en comparant à la fois l’offre de travailleurs
non britanniques et la demande de travailleurs peu qualifiés par les entreprises britanniques. En ce qui concerne les travailleurs peu qualifiés, la générosité du revenu net offert est la question
clé; en ce qui concerne la demande de travailleurs peu qualifiés, le bas niveau du coût des salaires est le facteur clé. A priori, il est possible d’avancer que l’impact combiné de l’offre et de la
demande devrait redynamiser le segment des bas salaires sur le marché de l’emploi britannique, et donc stimuler l’arrivée de citoyens non britanniques dans ce segment, en chiffres absolus.
Il faudrait réaliser des recherches supplémentaires pour savoir si cet impact se réalise en pratique. Je remercie Bea Cantillon de me l’avoir fait remarquer.
9. Et plus bas qu’au Luxembourg.
10. Le débat juridique est complexe. Les crédits d’impôts pour travailleurs à bas salaires britanniques sont des avantages sociaux dans le sens de l’article 7 (2) du Règlement 492/2011 sur la libre
circulation des travailleurs au sein de l’UE ; les crédits d’impôts pour enfants relèvent du Règlement 883/2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, mais des prestations
non-contributives, basées sur la résidence. Je remercie Herwig Verschueren pour des éclairages sur ce point.
11. Évidemment, ni le niveau des allocations familiales ni la réglementation sur le détachement des travailleurs ne sont des questions à traiter de manière bilatérale entre les Pays-Bas et la
Pologne. Je décris la capacité de forger des coalitions dans les débats européens. L’exemple n’est pas purement théorique: pour une analyse des débats sur le détachement, dans lesquels la
question des prestations sociales pour les travailleurs non-nationaux intervenait, voir Dorte Martinsen, An Ever More Powerful Court? The Political Constraints of Legal Integration in the European
Union (Oxford University Press, 2015).
Prestations sociales et mobilité transfrontalière
ISSN 2257-5731
L’ACCÈS AUX PRESTATIONS SOCIALES POUR LES CITOYENS MOBILES DE L’UE : « TOURISME » OU FANTASME ?
Sofia Fernandes, Policy Paper n° 168, Institut Jacques Delors, juin 2016
UN NOUVEL ÉLAN POUR L’EUROPE SOCIALE
David Rinaldi, Préface de Jacques Delors, Avant-propos de Nicolas Schmit et contribution de Marianne Thyssen,
Études & Rapports 108, Institut Jacques Delors, février 2016
EMPLOIS, MOBILITÉ, INVESTISSEMENT SOCIAL : TROIS ENJEUX-CLÉS POUR L’EUROPE SOCIALE
Sofia Fernandes, Policy Paper n° 120, Institut Jacques Delors, novembre 2014
TRAVAILLEURS DÉTACHÉS DANS L’UE : ÉTAT DES LIEUX ET ÉVOLUTION RÉGLEMENTAIRE
Kristina Maslauskaite, Policy Paper n° 107, Institut Jacques Delors, mars 2014
QUELLE EUROPE SOCIALE APRÈS LA CRISE ?
Sofia Fernandes et Emanuel Gyger, Synthèse du séminaire
co-organisé avec la Fondation Gulbenkian, Institut Jacques Delors, février 2014
Sur les mêmes thèmes…
19 rue de Milan, F – 75009 Paris
Pariser Platz 6, D – 10117 Berlin
[email protected]
www.institutdelors.eu
Directeur de la publication : Yves Bertoncini • La reproduction en totalité ou
par extraits de cette contribution est autorisée à la double condition de ne pas
en dénaturer le sens et d’en mentionner la source • Les opinions exprimées
n’engagent que la responsabilité de leur(s) auteur(s) • L’Institut Jacques Delors ne
saurait être rendu responsable de l’utilisation par un tiers de cette contribution •
Traduction à partir de l’anglais : Émilie Fline • © Institut Jacques Delors

Download fulltext
250

TRIBUNE 17 JUNE 2016
SOCIAL BENEFITS AND
CROSS-BORDER MOBILITY
STICKING TO PRINCIPLES MAY YIELD BETTER
PRACTICAL RESULTS FOR EVERYBODY
Frank Vandenbroucke | Professor at the University of Amsterdam, Social affairs adviser at the Jacques Delors Institute
ssues that are relatively unimportant in quantitative terms often weigh heavily in the political debate. The
political capital invested in the question of social benefits paid to non-nationals is a salient example of this
paradox. However, principles can be important in politics. I make a link with the longstanding debate on posting
of workers in the EU. These two debates have been separated. I argue that EU Member States should approach
these two debaters from a single, principled perspective. The argument is not about principles for the sake of
principles: sticking to consistent principles may ultimately yield better results for everybody.1
This Tribune reflects a theme developed in the Inaugural Lecture of Frank Vandenbroucke on 1 June 2016, at
the occasion of his appointment as University Professor at the University of Amsterdam
Did David Cameron return with a ‘big victory’ from
his negotiations with the other EU Member States? In
economic and budgetary terms, the concrete issues in
which Cameron invested his negotiating capital and
on which he gained concessions do not weight heavily.
In terms of spending, the social benefits on which
the negotiating agenda focused are less than peanuts,
and the UK’s room of manoeuvre to change the rules
of EU social security regulation is clearly limited. This
underscores the fact that the European leaders were
not discussing important economic or budgetary questions
but matters of principle. However, principles can
be important in politics. Not just because they define a
political project; also, because they serve as a compass
in coordinating our approaches when we have to solve
conflicts. Depending on the compass, the coordination
may yield superior or inferior solutions.
1. Non-discrimination in social policy
and posting of workers
The EU is built on the basis of a principle of non-discrimination
among EU citizens: Belgian social policy
cannot be different for a Polish citizen in Belgium
and a Belgian citizen in Belgium. For sure, this does
not mean that a European citizen can enter Belgium
without means of existence and immediately apply
for social assistance: European legislation does
not impose such an immediate and unconditional
generosity, at least not for those who are economically
inactive.2
But a Polish citizen working in Belgium (to
take that simple example) enjoys the same social rights
as the Belgian citizen working in Belgium: he is integrated
into the Belgian solidarity circle, with everything
that it entails. What is the rationale for that principle?
First of all, it facilitates cross-border mobility.
Second, it makes tangible an ideal of European citizenship,
based on non-discriminatory access to national
solidarity circles. Third, it justifies the fact that the
Polish worker’s employer pays the same social security
contributions to Belgian social security as the Belgian
worker’s employer. In other words, non-discrimination
in terms of social rights, justifies and so sustains the
principle that we do not tolerate competition between
the Polish and the Belgian social security system on
Belgian territory.
Competition between the Polish and the Belgian social
security system is exactly what happens in the context
of ‘posting’ of workers: a Polish worker who is ‘posted’
in Belgium remains integrated in Polish social security.
Thus, posting is an exception to a foundational
principle of the European project. In order to accommodate
work in other countries on short-term projects,
such an exception is needed, a fortiori if one
wants to develop an integrated market for services.
Admittedly, the scope for this exception seems to have
become too large, and there are important problems
I
2 / 6
Social benefits and cross-border mobility
of inspection and control. That is the reason why a
number of Member States, notably the Netherlands,
ask for reform. The European Commission launched
a proposal to reform the Posted Workers Directive
on March 8th, but that proposal has, politically, been
blocked by the fact that 11 Member States (Centraland
Eastern European Member States, together with
Denmark) used the so-called ‘yellow card’ via their
national parliaments.
I should add to this that posting does not create a
simple pattern of ‘social security competition’ against
the mature welfare states of North-Western Europe.
Social security contributions are lower (in proportion
to wages) in Poland than in Belgium or France, but it is
not the case that social security contributions are systematically
lower in the new Member States, compared
to social security contributions in the EU’s mature welfare
states (Denmark and the UK are counterexamples,
with social security contributions that are much
lower than in the EU12). The insufficient control of
‘letter-box’ companies, which are created for reasons
of wage cost optimization, is a major problem, rather
than a systematic difference in the relative weight
of social security contributions between mature and
less developed welfare states in the EU.3
Moreover,
the main areas of concern with regard to posting, for
countries that want to reform the system, are related
to wages, working conditions and industrial relations,
rather than to differences in social security systems.
In other words, posting is more than just an exception
to principles of social security coordination, it is
an exception to a broader notion of integration of all
individuals working on a country’s territory into the
social fabric of that country. This broader notion of
integration into the ‘solidarity circle’ of the Member
State in which one works, both in terms of wages,
working conditions and social security contributions
and entitlements, is the overarching principle at stake;
the challenge is to find a balance between the need for
an integrated market in services (for which posting is
necessary) on one hand, and the foundational role of
that overarching principle on the other hand.4
2. The United Kingdom’s special case
From a macro perspective, posting is a relatively marginal
phenomenon in EU labour markets, but in many
countries posting is a more important phenomenon
than, say, child benefits paid out to non-resident children.
Moreover, posting has an important impact on
specific sectors in which it is concentrated. Whilst
child benefits paid to non-residents is truly ‘peanuts’ in
most EU Member States, the problem of posting cannot
be dismissed as ‘peanuts’.
However, posting is relatively unimportant in the
UK. Compared to Germany, France, Belgium, the
Netherlands and Austria, the number of posted workers
sent to the UK is limited, notably when the comparison
is limited to posted workers sent by EU12
Member States. The number of posted workers ‘sent’
by UK companies is also relatively limited, certainly
when compared to Poland, Germany and France.
Geographical proximity is probably an explanation
for the limited importance of the UK as a destination
country (for workers sent from the EU12), as compared
to some continental welfare states. But, prima facie,
it is a plausible conjecture that the competitive edge
of posting vis-à-vis the use of British employment contracts
for mobile workers is reduced by the low level
of social security contributions in the UK, the high
degree of labour market flexibility and the still relatively
low level of minimum wages (from the employers’
perspective), and by the system of in-work benefits
linked with British employment contracts (from
the workers’ perspective).
Even when we discard the difference in employers’
social security contributions, the UK is a rather special
case with regard to the relationship between ‘net disposable
income’ and ‘gross wage’, notably at the bottom
end of the labour market. Figure 1, based on the
MIPI-database5
, illustrates this: we compare (in euros)
the gross wage income for couples with one full-time
earner, working at the minimum wage, and their net
disposable income in two cases, one for a couple without
children and one for a couple with children. The
countries are ranked on the basis of the level (in euros)
of the net disposable income in the case of a couple
with two children.
3 / 6
Social benefits and cross-border mobility
The minimum wage in the UK is lower than in all EU15
Member States, except Greece, Spain and Portugal6
,
but the net disposable income for a couple with two
children living on one full-time minimum wage is relatively
high when compared with most of the EU15
Member States. For couples with children, the British
in-work benefits are very important indeed. Space forbids
to elaborate upon the merits and drawbacks of a
policy based on in-work benefits. I consider it a sensible
policy, with advantages, disadvantages and some
pitfalls.7
For the issue at hand in the UK-EU deal, two
observations follow from Figure 1:
• in terms of the net income level for these couples
with children, the UK is not (or not much)
more generous than Finland, Austria, Ireland,
Germany, France, the Netherlands and Denmark;
so conceived, the UK is not an exceptional ‘welfare
magnet’;8
• the British budgetary effort made to achieve the
twin goals of attractive net disposable incomes for
households with children working on low wages
and relatively low labour costs (i.e. the difference
between the blue and the yellow bars in Figure 1)
is considerable, but it is comparable to the budgetary
effort in Austria and Ireland9
; in Finland and
Germany this budgetary effort is also important,
though ca. 30% lower than in the UK. One should
note that the instruments applied differ from country
to country. In the UK the budgetary effort is
the combined result of a ‘working tax credit’ and a
‘child tax credit’, i.e. a system of non-contributory
in-work benefits which include a top-up for households
with children; traditional child benefits play
a minor role in the UK, compared to these in-work
benefits. In the other countries, traditional socialsecurity
based child benefits are relatively more
important.
If follows that there is a certain ‘logic’ in the British
position, which seems relatively unconcerned by the
posting debate, but wants to safeguard its dual achievement
of high net disposable income for low-wage workers
with children and relatively low labour costs, yet
only for UK citizens. This position is underpinned by
the argument that in-work benefits are non-contributory
benefits, i.e. should not be submitted to the same
rigorous non-discrimination principles as traditional
social security benefits. The latter argument is important
from a European legal perspective, hence it should
be distinguished from the argument on child benefits
proper, which we briefly discuss in the next section10.
However, from a fundamental normative principle, I do
not find the fact that the UK’s position concerns noncontributory
benefits convincing per se. Moreover,
if the UK gets its way, it may become very tempting
for other Member States, who develop the same ‘budgetary
effort’ to support families living on low gross
wages, to explore similar ‘solutions’ to avoid ‘too much’
social benefits for working non-nationals. More generally,
the principle of non-discrimination will be under
increasing pressure. Therefore, in the final section, I
will return to the overall debate on posting and social
security/social policy coordination.
Net disposable income, couple with 2 kids Net disposable income, couple without kids Gross wage income
Source: CSB MIPI Version 3/2013 (Van Mechelen, N., Marchal, S., Goedemé, T., Marx, I., & Cantillon, B. (2011). The CSB-Minimum Income Protection
Indicators dataset (CSB-MIPI) (CSB Working Paper Series CSB WP 11/05). Antwerp: Herman Deleeck Centre for Social Policy, University of Antwerp).
FIGURE 1 Net disposable income and gross wage income
4 / 6
Social benefits and cross-border mobility
3. Child benefits
To pay less, in net income, to Polish workers in the
UK than to British workers, for a period of 4 years,
goes against the grain of the non-discrimination principles
on which the EU is built. The discussion on the
level of child benefits is different and more nuanced.
Should UK child benefits be lower for children living in
Poland, because the cost of living is less? If the debate
could be strictly confined to child benefits, which are
supposed to compensate to some extent parents with
children for the cost of raising children (i.e. if this
debate is not extended to, say, pensions), it can be seen
as a largely secondary ‘implementation’ issue from
a European perspective. Discussions on child benefits
paid to non-resident children typically create big
emotions, although, in the UK and other EU Member
States, they concern budgetary peanuts. Hence, this
matter should be approached with some pragmatism.
A first pragmatic (and minor) consideration is that
linking child benefits to the cost of living in each of
the 28 Member States, makes the governance of child
benefits more complex, not only because one has to differentiate
28 countries, but also because the cost of
living is a rapidly changing parameter (take Poland,
in which the standard of living is evolving rapidly, not
necessarily on a par with what happens elsewhere).
Presumably, this would require a specific European
coordination mechanism, in order to avoid differences
in adjustment parameters across countries that cannot
be justified.
The second pragmatic consideration is more important:
it is about the kind of discussion on cross-border mobility
the representatives of ‘mature’ welfare states in the
EU (say, the EU15) may wish to have with the representatives
of less developed welfare states (say, the EU12):
should representatives of the most advanced welfare
states focus on issues such as lowering child benefits
for non-resident children living in less developed welfare
states, or should they focus on other questions? I
address this question in the next section.
4. On the basis of which principles should EU
Member States discuss cross-border mobility?
New Member States such as Poland typically want
as little limitations as possible on posting of workers
(since a liberal posting regime is economically beneficial
for them); simultaneously, they want as little limitations
as possible on the principle of non-discrimination
in social policy (since such limitations imply
a social relapse for Polish citizens). Thus, they apply
two principles that are, in terms of rationale and justification,
fundamentally at odds with each other, but
that seem to serve their short-term interests best.
The Dutch government, to take an opposite example,
has launched a campaign against what it considers
to be excessive and uncontrolled freedom in the
realm of posting, and has put this very high on the
EU agenda during the recent Dutch EU Presidency.
Simultaneously, the Dutch Prime Minister voiced sympathy
with Cameron’s agenda, notably on child benefits,
and signalled that they would like to apply a differentiated
scale for child benefits too. Just as the Polish,
they apply two contradictory rationales, motivated by
what they think is their short-term interest. But is this
really their interest?
In fact, in a European negotiation on these matters,
the Dutch government should address the Polish government
in the following way: “We are not in favour
of discriminating Polish citizens in the Netherlands,
and we are even not in favour of diminishing Dutch
child benefits for children living in Poland. But, please,
understand that we do not want to see our social system
undermined by excesses in the application of posting.”11
If such would be the principled approach of representatives
of mature welfare states, they may strike
a better deal with representatives of less developed
welfare states on both issues (posting, non-discrimination),
compared to a situation in which deviations from
the non-discrimination principle and uncontrollable
posting proliferate. If deviations from the non-discrimination
principle and uncontrollable posting thrive, we
will ultimately settle for an equilibrium with less social
protection than in the opposite case. Everybody would
lose in the end, in an archetypal example of how certain
types of coordination yield Pareto-inferior solutions,
compared to other types of coordination. Even
for a country like the UK which seems, currently, not
very concerned by abuses of posting, it may ultimately
be better – in terms of its national regulatory capacity
– to have a controllable system of posting, rather than
5 / 6
Social benefits and cross-border mobility
1. I thank Sofia Fernandes for useful exchanges on this Tribune.
2. Sofia Fernandes, “Access to social benefits for EU mobile citizens: “tourism” or myth?”, Policy Paper No. 168, Jacques Delors Institute, June 2016.
3. For key data and a useful synthesis of the debate on posting, see Kristina Maslauskaite, “Posted Workers in the EU: State of Play and Regulatory Evolution”, Policy Paper No. 107, Jacques Delors
Institute, March 2014.
4. Space forbids to elaborate on other dimensions of this challenge, such as the correct treatment of frontier workers.
5. I am grateful to Natascha Van Mechelen (Center for Social Policy Herman Deleeck, University of Antwerp) for making available these data.
6. Sweden is not included in the comparison.
7. As Lane Kenworthy emphasizes in Social Democratic America, Oxford University Press, 2014, it must be combined with a sufficiently generous general minimum wage scheme, which means
that employers have to do ‘their part’ of the income protection of low-productive workers.
8. Cf. an argument developed by Declan Gaffney, “Are in-work benefits in the UK a magnet for EU migrants?”, Touchstone Blog 9.12.2014. I should add that the impact of the UK system on its
attractiveness for low-skilled workers from other countries should be assessed with regard to both the supply of non-UK workers and the demand for low-skilled labour by UK companies.
With regard to the supply of workers, the comparative generosity of the net income provided is the key determinant; with regard to demand for low-skilled labour, the comparatively low level
of wage costs is the key determinant. A priori, it is plausible to argue that the combined impact of supply and demand should boost the low-wage segment of the UK labour market, and thus
boost the inflow of non-British citizens in that segment in absolute numbers. Whether that impact occurs in practice would require further research. I am grateful to Bea Cantillon for pointing
this out.
9. And lower than in Luxembourg.
10. The legal discussion is complex. The UK in-work benefits are social benefits in the sense of art. 7 (item 2) of Regulation 492/2011 on the free movement of workers; the UK ‘child tax credits’ are
subject to regulation 883/2004 on the coordination of social security rights, but non-contributory and residence-based. Child benefits, discussed in the next section, are subject to regulation
2004/883. I am grateful to Herwig Verschueren for discussing this.
11. Obviously, neither the level of child benefits nor the regulation of posting are matters for bilateral negotiations between the Dutch and the Polish government. I am describing requirements
for coalition-building in these EU debates. The example is not purely theoretical. For a reconstruction of earlier discussions on posting, in which the debate on benefits for mobile workers
interfered, see Martinsen, D.S., An Ever More Powerful Court? The Political Constraints of Legal Integration in the European Union, Oxford: Oxford University Press, 2015, and forthcoming research by
Dorte Martinsen.
a free hand in the application of its in-work benefits for
non-British citizens and lower British child benefits for
children living elsewhere.
In other words, the compass of our principles may,
in the end, be important for the practical results we
achieve. Although the debate about the coordination
of social security and the debate on posting are now
separated (the former being postponed until after the
British referendum, the latter currently blocked by
resistance in a significant number of Member States)
Member States would be well advised to consider them
from the same, principled perspective. The challenge
is to find a balance between, on one hand, the need
for an integrated market in services (for which posting
is necessary) and the foundational principle of the EU
that mobile workers should be integrated into the ‘solidarity
circle’ of the Member State in which they work,
both in terms of wages, working conditions and social
security contributions and social policy entitlements.
Social benefits and cross-border mobility
19 rue de Milan, F – 75009 Paris
Pariser Platz 6, D – 10117 Berlin
[email protected]
www.delorsinstitute.eu
Managing Editor: Yves Bertoncini • The document may be reproduced in part or
in full on the dual condition that its meaning is not distorted and that the source
is mentioned • The views expressed are those of the author(s) and do not necessarily
reflect those of the publisher • The Jacques Delors Institute cannot be
held responsible for the use which any third party may make of the document •
Original version • © Jacques Delors Institute
ISSN 2257-5731
ACCESS TO SOCIAL BENEFITS FOR EU MOBILE CITIZENS: “TOURISM” OR MYTH?
Sofia Fernandes, Policy Paper No. 168, Jacques Delors Institute, June 2016
A NEW START FOR SOCIAL EUROPE
David Rinaldi, Foreword by Jacques Delors, Preface by Nicolas Schmit and contribution by Marianne Thyssen,
Studies & Reports No. 108, Jacques Delors Institute, February 2016
EMPLOYMENT, MOBILITY AND SOCIAL INVESTMENT: THREE KEY ISSUES FOR POST-CRISIS SOCIAL EUROPE
Sofia Fernandes, Policy Paper No. 120, Jacques Delors Institute, November 2014
POSTED WORKERS IN THE EU: STATE OF PLAY AND REGULATORY EVOLUTION
Kristina Maslauskaite, Policy Paper No. 107, Jacques Delors Institute, March 2014
WHAT KIND OF SOCIAL EUROPE AFTER THE CRISIS?
Sofia Fernandes and Emanuel Gyger, Synthesis of the seminar
co-organised with the Gulbenkian Foundation, Jacques Delors Institute, February 2014
On the same themes…